成都市推进河长制长效管理实践与探索

2019-01-15曹梦迎高燕妮

中国水利 2019年23期

曹梦迎，魏完，高燕妮，王华

（1.四川省成都市河长制办公室，610042，成都；2.成都信息工程大学，610103，成都）

“水安城兴、水活河畅、水净物丰、水美人怡”是成都市关于城市水生态治理的总体目标。为此，成都市以河长制为主要抓手，在2017年确定了“区域总河长+流域河长”模式，构建了覆盖市、县、乡、村的“三级党政领导、四级河长管理”组织体系，明确管理流程并辅以相关配套措施，河长制管理体系初步建立，两年实践成效初现。2018年，成都市优良水体率达到75.5%，全市总体水质从轻度污染提升到良好。

但是，成都市河长制管理体系制度优势尚未充分显现，各级河长制工作落实推进过程中仍存在一些问题。基于此，成都市积极开展实地调研考察，以问题为导向，从健全管理体系的角度出发，真正落实河长制任务，推动河长制工作从全面建立到全面持续见效。

一、河长制实施问题研究

2019年年初，成都市河长制办公室组织调研小组，对全市所有区县、乡镇进行河长制工作开展情况访谈和问卷调查，共收回有效调查问卷4311份。此次调研主要围绕各级河长的河湖管理工作实践展开，重点调研不同区域、不同层级河长制管理工作中面临的问题，剖析问题产生的原因。

具体做法：一是将河长制实施过程中不同层级出现的问题进行汇总，分析问题产生的根源，以指导相应管理层级做出调整；二是按照核心区域、近郊区域和远郊区域的地域差异，剖析不同区域河长制工作成效及影响因素，以引导不同区域河长制管理工作实施差异化管理。

1.河长制实施中面临的主要问题

（1）部分工作人员水环境保护意识不强

随着河长制工作的大力推进，目前成都市居民的水环境保护意识大大增强。从访谈来看，大多数河长制工作部门水环境保护意识较强，作为“一把手”工程来抓，工作协调机制也已基本形成。但也发现部分远郊区域工作人员的认识还不够，在一定程度上把此项工作视为“麻烦”，对上级的督查和通报制度不理解，工作积极性和主动性不高。

（2）各级河长办组织机构尚未完善

首先，机构设置没有统一标准，大部分区县河长办设在水务局，一个部门两块牌子，有些河长办设置在城市管理部门、河道管理部门或综合治理部门等，这使得不同区县河长制工作有效性存在较大不同，也增加了河湖管理跨区域协调的难度。其次，由于目前专职从事河长制工作的人员比例不高，且没有形成完善的体系，导致有些河长尤其是镇、村级河长对自己的职责不甚了解，存在推脱和工作推进不力问题，尤其在近郊和远郊区域较为突出。

（3）财政压力致使工作难以有效开展

近年，成都市黑臭水体治理成效突出，黑臭水体问题已经基本解决，居民生产生活环境有了很大改善，目前各级河长制工作中面临的最主要水环境问题是排污问题。从问卷和访谈来看，城市核心区域主要是雨污混排问题，近郊和远郊区域主要是生活污水的直排问题。但城市雨污水管错节和农村生活污水收集处理管网基础设施建设，在财政压力大的情况下，短期内都无法得到解决。调查显示，财政压力是造成“成都治水十条”相关任务推进困难的最主要原因。

（4）问题通报及处理机制不够健全

成都市关于河长制的信息通报制度在工作中发挥了重要促进作用，但通报制度也是把“双刃剑”。首先，通报制度往往只报问题。基层工作人员一旦被通报有可能影响自己数十年的工作成果，因此心理压力较大。其次，若同一问题被反复通报，被通报对象易产生不解和不满情绪甚至惰性。最后，问题上报之后要求基层反馈问题处理情况，如果跟进不及时则会影响评分，为了不影响评分，基层的问题上报逐渐演变成不上报或上报无关痛痒的问题。

（5）现有考核体系激励效果不足

一方面，各辖区经济发展水平和基础设施建设情况不同，面临的水环境治理问题各有异同，采用“一刀切”的考核体系不能反映客观现实，激励效果也不理想；如巡河APP打卡制度没有兼顾到不同区域实际情况，对于巡河时间、路线及成果展示等指标采用统一标准，使得各基层在实际执行中出现应付现象。另一方面，现有考核体系强调惩处，缺乏正向激励，基层工作人员容易产生“不求有功、但求无过”的心态。有效的激励制度必须要辅以正向激励才能调动基层人员的工作积极性。

2.河长制实施问题分析

（1）非核心区域问题表现相对突出

例如水环境保护意识，越是非核心区域的工作人员，其意识越是不足。主要原因在于核心区域的基础设施建设、经济发展水平更高，工作人员能力往往也更胜一筹。与此同时，近郊及远郊区域的基础设施往往不完善、经济发展水平滞后，面临严重的水环境治理问题，特别是城市化进程非常快的区域，一方面污水处理量激增，另一方面问题短期内无法解决，工作压力很大。

（2）基层问题解决路径往往在上层

各级河长办的机构设置和人员配备问题，需要从市级层面进一步完善体系，统一进行调整和配备。有些非核心区域的乡镇水环境问题较为明显，但其治理需要遵循全市整体流域规划，雨污混排和生活污水处理等问题则有赖于市政管网基础设施建设的进一步发展。

（3）不同层级和区域存在明显差异

水质作为河长制工作绩效的评定标准，在很大程度上得到了公众认可，但不同层级和区域在水质考核的具体指标设置上有许多不同标准。

二、成都市河长制长效管理实践

针对工作中存在的问题，成都市开展了新一轮河长制管理体系完善和调整，从政策管控、治理措施、组织体系、绩效考核、全民参与、信息化建设等方面全方位推动，立足不同区域、不同河流实际采取相应行动，全面推动河长制长效管理。

1.强化政策管控，夯实治水基础

（1）加强水环境治理法制宣传引导

成都市出台了《关于依法严厉整治河湖非法排污的通知》，印发沿街乱排乱倒专项整治行动实施方案及宣传漫画等。在锦江流域启动了举报奖励试点，制定并施行《锦江流域违法排污行为举报奖励办法（试行）》，依法严厉打击违法排污行为。

（2）全面推进水资源保护

陆续印发了《成都市节水行动实施方案》《成都市县域节水型社会达标建设实施方案》，完成《成都市节约用水管理条例》修订和《成都市蓝线规划》编制工作。开展县域节水型社会达标建设，优化节水工作职能职责，将市域26条主要河流、城市地区主要河道及其一级支流、市域大型水库及重要水源性水库设为结构性蓝线。

2.加强治理措施，推进水环境治理

（1）全面开展流域水生态治理

启动九道堰河水生态治理示范段及沱江流域第一批公益性项目建设，完成投资104.44亿元；投入3.1亿元资金组织开展清河行动；提升滨江水景观，完成河道宜居水岸示范段建设，塑造“夜游锦江”休闲旅游新名片。

（2）提高污水处理能力

新改建污水管网874 km，累计完成11座污水处理厂129万t/d提标改造，新增再生水利用能力25万t/d，完成73家工业企业水污染清洁技术改造，开展五大重点行业企业自建污水处理设施提标改造。此外，在近郊和远郊区域有序实施规模养殖场标准化建设和农村生活垃圾收运和农村生活污水处理设施建设，新建农村污水处理设施125座。

（3）加大水土保持工作力度

下达专项资金6540.65万元，累计完成水土流失治理面积154 km2，种植营造林22.15万亩（1亩=1/15 hm2）。加强水电站下泄生态流量监管，编制完成169座水电站水资源论证报告和“一站一策”工作方案。

3.改进组织体系，构建跨区域协调机制

从组织设置、人员配备以及资金保障等方面入手，改进组织体系、理顺关系，保证河长制工作持续有效开展。积极推进流域协作机制建立，推动“区域治理”向“流域治理”转变。

①对全市22个区（市）县的河长制办公室设置进行再次梳理和调整，统一设置标准，形成从上至下完整的管理体系，明确河长办与水务局各自工作职责，确立河长办作为统筹协调机构的地位和作用，落实办公场所和工作人员，保证有稳定资金渠道以保障各项工作落实到位。全市设立河道警长214名，聘请各类民间河长3058名，更新河长公示牌10109个。

②积极探索干支流、上下游、左右岸统筹治理，构建多方位、全流域共治共管共建共享机制。在市域内，继续推进“市属国有公司+区（市）县政府”的流域治理模式，成立锦江绿道公司、沱江流域公司，专门负责锦江、沱江流域水生态治理重大项目建设；在流域内，积极构建“跨区域上下游、左右岸合作协调机制”，进一步健全成都、德阳、眉山、雅安、资阳、阿坝六市（州）岷江沱江河长制工作协调机制，指导并鼓励区市县建立完善流域协同机制。

4.完善监督考核制度，实施差异化绩效考核

（1）完善通报制度，增加正向激励

细化通报制度流程，完善沟通渠道，及时与通报方沟通处理方式，对短时间内无法解决的问题制定整改时间表，避免在整改期内出现反复通报现象；增加正向激励，每年在全市开展“最美河湖”和“最美河长”评选活动。

（2）制定差异化绩效考核制度

在纵向层面，设计区县、乡镇、村不同层级的差异化河长制考核制度，以适应不同管理层级河长制工作的不同特点，实现河长制工作差异化管理；在横向层面，依据核心区域、近郊区域、远郊区域河长制工作重点和难点，设计不同区域的差异化绩效考评指标，使之获得相应认可和激励。

5.引导全民参与，推动共建共享

将增强群众水环境保护意识作为宣传工作重点，引导和鼓励公众参与水环境保护、治理及监督工作，加快形成党政主导、部门联动、企业参加、社会支持的共建共治共管共享的社会氛围。

（1）积极创新拓展宣传教育形式

积极参加各级河长制宣传评选活动。在水利部组织的河长制公益微电影·微视频征集评选活动中，成都市3部作品分别获得一、二、三等奖。在四川省河长办组织的“寻找最美家乡河湖”评比中，成都市获得摄影类一、二等奖，征文类三等奖。制作了河湖图景画册，立体展示成都水域自然之美。积极推动河长制进校园、进课堂，着力培养中小学生、幼儿的生态道德观、绿色消费观和绿色行为素养，组织小学生进行巡河、创建水环境教育基地，设计一系列环境教育课程等。

（2）发动民间力量助力全民治水

面向社会公开招募“民间河长”，制定了《民间河长履职承诺书》《巡河安全协议书》等，使“民间河长”当好巡查员、监督员、评论员和宣传员。在各区县组建党员护水队，举办党员志愿者活动，形成“党员带头、群众参与、各界合力、全民共治”的良好氛围。