水资源费改税的实践探索与对策

2019-01-15杜丙照

中国水利 2019年23期

杜丙照

（水利部水资源管理司，100053，北京）

党的十八大以来，习近平总书记多次就治水发展重要讲话，明确提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，为新时期水利工作提供了总依据、总遵循。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调指出，要把水资源作为最大的刚性约束，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放向节约集约转变。当前，处理好政府和市场的关系，迫切需要发挥市场在水资源管理中的基础性配置作用，以此来促进用水方式的转变，实现高质量发展。水资源费改税是国家资源税改革的重要组成部分，是一项重要的制度创新。水资源费改税试点工作乃至今后在全国推广，对加强水资源管理、促进水资源优化配置具有重要的作用。

一、水资源税的由来和历程

1.水资源税试点的提出

2009年，国务院印发的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中明确提出“研究制订并择机出台资源税改革方案”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“加快资源税改革”“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。2016年是水资源税制度出台的关键一年。根据党中央、国务院的部署，2016年5月，财政部和国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53 号），明确率先在地下水超采严重的河北省开展水资源税试点，“选择其他地区逐步扩大试点范围，条件成熟后在全国推开”。同月，财政部、国家税务总局、水利部《关于印发水资源税改革试点暂行办法的通知》（财税〔2016〕55 号）印发，明确提出了水资源税的征收范围、征收标准、税额计算、征收主体和工作机制等，并确定河北省为全国首个水资源税改革试点。

2.水资源税改革试点的扩大

2017年11月，财政部、税务总局、水利部印发《扩大水资源税改革试点实施办法》（以下简称《试点办法》），明确在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏等9个省（自治区、直辖市）扩大水资源税改革试点，并规定了试点省份水资源税最低平均税额。9个省（自治区、直辖市）中，北京、天津、山西、内蒙古等4个省份位于华北地区，地下水超采严重，水资源供需矛盾突出；河南、山东、四川、陕西、宁夏等5个省份分布在东部、中部、西部，水资源丰枯程度不一，取用水类型多样，具有典型代表性。

此次水资源费改税扩大试点遵循3条原则：一是税费平移。维持水资源费缴纳义务人、征收对象、计征依据等基本要素不变，对居民和一般工商业税额标准基本保持不变，不增加正常生产生活用水负担，实现收费制度向征税制度的平稳转换。二是注重调控。发挥税收调节作用，通过设置差别税额、依法加强征管，抑制地下水超采和不合理用水需求，调整优化用水结构。三是适当授权。在统一税收政策的基础上，适当赋予地方政府确定具体税额等管理权，使各地因地制宜制定相关政策，调动地方积极性。

实施水资源税改革的10个省（自治区、直辖市）分别制定并颁布了水资源税改革试点实施办法，并紧密结合各自实际，组织开展水资源税改革试点工作。

二、工作成效和存在的问题

1.工作成效

水资源费改税自试点工作启动以来，取得了一定成效，主要表现为五方面：一是探索构建了“水利核准、纳税申报、税务征收、联合监管共享”的水资源税征管模式，创造了可复制、可推广的经验做法。二是水资源税收入总额较税改前同期水资源费增长明显，有效遏制了水资源费漏征、少征、拖欠等现象。三是取水许可更加规范，倒逼应办未办取水许可的用水户补办许可证。试点地区取水许可证办证数量大幅度增加。四是企业用水结构得到优化，超计划用水加倍征收水资源税，倒逼企业转变用水方式。五是抑制了地下水超采，成效逐步显现。抑制不合理用水需求，地下水取水量明显下降。河北省关停自备井4970眼，地下水水位下降趋势有效缓解，60%的深层地下水埋深呈回升态势。就水资源费改税试点而言，主要有四方面的重要意义：一是有利于发挥政府调控作用、运用税收杠杆调节用水需求，完善资源有偿使用制度和生态补偿机制，加快建立绿色生产和消费的政策导向。二是有利于增强企业等社会主体节水意识和动力，加快技术创新提高用水效率、优化用水结构，减少不合理用水需求。三是有利于倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，在全社会形成珍惜资源、节约资源的风尚，提高社会公众保护水资源的自觉性和责任感。四是有利于丰富完善水资源税制度设计，为全面推开水资源税制度积累经验、创造条件。

2.存在的问题

从水资源费改税试点工作来看，还有一些问题需要进一步研究解决。一是法律支撑不足。水资源税试点是以国务院部门文件形式下发的，基本满足试点工作需求，但权威性和强制性均不够。如水资源税制度在全国推广，则需要从法律层面给予支撑。二是配套政策有待完善。水利部门核定取用水量的范围、内容不明确，纳税范围、分类等认识不统一，取水量监管模式有待探索完善。三是水资源税征管要求与水资源管理现状不匹配。水资源税标准分类与取水许可用途分类不匹配，水利部门人员配置、经费保障难以满足核定取用水量的要求。四是水资源税收入归属政策需进一步研究。试点期间水资源税收入留归地方，但试点结束后收入政策尚未明确，地方有所担忧，推进意愿不强。五是水资源税政策宣传不足。部分用水户对政策不太了解，缺乏纳税意识。

三、水资源税征收标准及关键指标分析

1.征收标准

水资源费改税试点办法周密严谨，既有统一的原则性要求，又有政策设计方面的适度授权，充分体现地区差异性，为有关省（自治区、直辖市）试点工作提供了空间。详细规定了不必纳税6种情形和减免税6种情形。分门别类研究税额标准：按水资源费征收标准进行平转，明确试点省份最低平均税额为地表水0.1～1.6元/m3、地下水 0.2～4 元/m3，总体不增加企业和居民正常生产生活用水负担。为发挥水资源税调控作用，按不同取用水性质实行差别税额，对地下水超采地区取用地下水加征1～4倍；对超计划或超定额用水加征1～3倍；对特种行业（洗车、洗浴、高尔夫球场、滑雪场等）从高确定税额。具体适用税额，授权省级人民政府统筹考虑本地区水资源状况、经济社会发展水平和水资源节约保护要求确定。

2.征收依据

《试点办法》涉及的取用水计划（定额）、用水定额、农业生产用水限额等，是水资源税确定的基本依据。三者相互联系，紧密相关，应该有准确的阐释和理解。

用水定额：是一定时期内生产单位产品或者价值量、人均生活等用水的限定值，是取水量审批的主要依据，也是判定是否节约用水的标准。用水定额一般可分为农业用水定额、工业用水定额、服务业及建筑业用水定额、生活用水定额四部分。用水定额需及时进行修订，促使取用水户不断提高用水效率。省、自治区、直辖市水行政主管部门和质量监督检验管理部门对本行政区域行业用水定额的制定负责指导并组织实施。尚未制定的，可参照国务院有关行业主管部门制定的行业用水定额执行。

取用水计划：是《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》明确的是水资源管理制度之一。对依法需要办理取水许可证的取用水户，取用水计划与取用水许可量直接相关。《取水许可和水资源费征收管理条例》明确，取水许可量是在江河、湖泊、地下水多年平均水量情况下允许的取水单位或者个人的最大取水量。水行政主管部门以取水许可量为主要依据，考虑实际来水情况、取用水户实际需求、用水定额等综合因素，逐年明确计划用水量。

农业生产用水限额：是农业生产合理、正常、必需的用水额度限制。农业生产用水应区别对待，不能对其全部取用水量征收水资源税，也不能全部免征水资源税，应从鼓励节约用水、提高用水效率的高度考虑，研究对农业生产用水限额内外的用水采取不同的税制设计。对限额内的农业生产取用水免征水资源税，保障农业用水基本需求，大多数农业种植户在免税范围内。

四、完善水资源税相关工作的建议

1.健全水资源税征管相关法律法规

结合资源税改革，将水资源税改革成果纳入《中华人民共和国资源税法》，将水资源税列为《中华人民共和国水法》条文内容，适时修订《取水许可和水资源费征收管理条例》，为水资源税提供法律支撑。建议制定出台《水资源税征收管理条例》，明确水资源税改革的政策措施，对纳税管理、渠道、平台等方面进行规定。

2.研究水资源税相关政策

研究解决水资源税试点期间存在的标准不统一、界限不明确、能力不匹配等问题，提高征缴效率，确保试点工作取得预期成效。开展水资源税税额标准优化，建立合理的税额分类体系。研究水资源税在全国推广后的收入归属政策，调动地方积极性，为水利基础设施建设提供资金支撑，也为基层水资源监管工作队伍的发展创造条件。

3.加强部门协调形成合力

水资源费改税涉及税务、水利、农业、统计等部门，需要多部门、多行业协作联动，明确工作职责，形成工作合力。水利部门应严格取水许可审批，简化办证程序，科学核定许可水量，配合完成涉税信息登记、复核工作并督促抓好取水计量监测，确保信息可靠准确。税务部门应及时跟进做好税收政策解释和沟通，进一步完善水资源税分类、标准等配套制度。

4.借势借力加强水资源监管

以取水许可为重要抓手，借助税收的强制性和执行体系，发挥水资源税的杠杆调节作用，倒逼水资源管理工程提档升级，腾出时间和精力加强水资源宏观管理。健全水资源监控体系，充分利用卫星遥感、通信网络、大数据、无人机等现代技术装备和手段，提高水资源实时监测、科学调度、预测预报、动态管理、应急决策等方面的能力，提升水资源管理的智能化水平。鼓励安装用水量在线监控设备，使取水量信息能实时传输到税务部门的在线监控信息平台。

5.加强税改政策宣传

水资源紧缺及其问题备受社会关注，为水资源费改税提供了思想基础，人们密切关注费改税的改革。应利用多种媒体媒介，广泛宣传水资源费改税对于促进水资源优化配置、保证国家水安全、促进生态文明建设等方面的重要意义，深入宣传水资源费改税的实施目标、主要原则和具体内容，做好政策解读，回应社会关切，营造良好社会环境。要引导和鼓励群众积极参与到水资源税收制度中来，使纳税成为人们的自觉行动。