“强监管”背景下沂沭泗局水行政执法工作新模式的探索与思考

2019-01-15韦东海

治淮 2019年10期

韦东海

历史的长河滚滚不息，治水的脚步从未停歇。在我国治水历史的长轴画布上，拦河筑坝、兴修水利占据浓墨重彩的篇幅，都江堰、郑国渠等水利工程虽逾千年，风采依旧。但近年来，随着社会发展，治水矛盾发生了深刻变化，治水重点转变为“水利工程补短板、水利行业强监管”。作为水政监察人员，需要将水行政执法工作纳入“强监管”的范畴，重新思考工作思路，创新工作举措。

“强监管”应该首先从“强执法”入手。在“强监管”的链条上，水行政执法是一项无法替代的工作，是“强监管”的重要抓手，直接体现行业监管水平。我国现阶段河湖问题突出，水行政执法是解决河湖突出问题的突破口，执法工作不及时，违法行为就得不到及时制止，执法工作不规范，问题整治就存在违法风险。水行政执法工作是管好盛水的“盆”、护好“盆”中水的必然选择。2019年水利部通过“暗访”，加强对人、对事、对行为的监管，在一定程度上倒逼水行政执法工作，迫切需要积极探索新的工作方式。

一、“强监管”背景下沂沭泗局水行政执法工作新模式的探索

沂沭泗局作为沂沭泗流域的水利管理机构，在所辖范围内行使水行政管理职责，是具有行政职能的事业单位。长期以来，囿于单位性质所限，沂沭泗局的水行政执法工作一直面临执法依据不足、执法手段缺乏的困境，水政监察人员虽负重前行，但执法效果并不理想。“强监管”工作开展以来，特别是在“采砂专项整治”“河湖执法”“清四乱”专项行动中，沂沭泗局积极转变工作思路，落实“强监管”工作要求，探索执法新模式，提升了执法效果。

（一）以“巡查—通报—整改”机制作为及时发现问题、解决问题的重要抓手

巡查是水政的基础性工作，在水利改革发展进入新时代的当下，需要各级水政监察队伍加强巡查工作，及时发现问题、有效解决问题。近年来，沂沭泗局结合工作实际，逐步建立水政“巡查—通报—整改”机制，年初印发年度巡查工作方案，明确监督检查方式、内容和计划；年中开展巡查全覆盖工作，下发巡查通报，一方面通报巡查中发现问题，督促相关单位落实整改，另一方面，及时总结基层单位中的成功经验，相互学习借鉴，共同改进提高；年终开展巡查“回头看”检查，检查问题整改情况。通过“巡查—通报—整改”机制，有助于及时发现问题、解决问题。

（二）以“三步曲”作为“清四乱”专项行动执法的工作指南

针对2018年水利部开展的“清四乱”的工作步骤，沂沭泗局在对“四乱”问题清单核查的基础上，确定了按照法律规定，依法处置的总体原则，提出了“清四乱”专项行动执法“三步曲”，切实履行执法主体责任，即：

第一步，梳理“四乱”问题形成时间，区别认定“四乱”问题的法律性质。印发了《关于进一步推进落实河湖执法（2018-2020）工作任务的通知》，提出了按照形成时间确定“四乱”问题法律性质的工作思路。第二步，按照“清四乱”专项行动执法处置标准，分类整改 “四乱”问题。在认定“四乱”问题法律性质的基础上，印发了《关于在沂沭泗局“河湖执法（2018-2020）”和“清四乱”工作中进一步完善执法程序的实施意见》，明确了“四乱”问题处置标准情形，明确执法路径。第三步，抓住执法重点环节，依法处置重大“四乱” 问题。制定了《沂沭泗局重点“四乱”问题立案查处进度表》，关注执法重点环节，实时督促案件办理进度，按照时间要求，倒排工期，实现重点案件动态监管。通过“三步曲”，切实履行执法主体责任。

（三）以“挂牌督办”作为提升流域管理单位水行政执法效力的有效手段

场景一：临沂沂河、祊河交汇口处，伴随着挖掘机的轰鸣声，水利部、淮委挂牌督办的涉河违法建设项目“澜公馆”彻底拆除完毕，曾经一度是临沂市高档餐饮会所的涉河违建轰然倒塌，变成废墟，经过绿化和生态修复，又恢复了一泓清水、两岸秀色的美景。

场景二：新沂境内，中运河边，附近百姓为了追求经济利益，看准河道取水便捷的优势，在河道滩地内修建了游泳池等娱乐设施，开展经营活动。虽然当事人赚得经济利益，但游泳池等娱乐设施不仅影响防洪，还存在严重的安全隐患。执法人员多次劝阻无效的情况下，申请上级部门挂牌督办。经过挂牌督办，往日杂乱无章的娱乐设施消失不见了，取而代之的是平整的滩地。

场景三：台儿庄古城外的韩庄运河滩地上，修建了一处公交站BRT 停车场地，场地内旅游厕所、超市、BRT站台、值班房等设施齐全。作为公益性设施，拆除难度很大。但是整治河道“四乱”问题，法律有规定，国家有部署，再难也要咬牙坚持。水利部挂牌督办后，通过主动联系地方政府及其相关部门，研究制定整改方案，督促各项整改工作按要求整改到位。

经过挂牌督办，曾经的“老大难”问题，得到了有效解决。

（四）以“河（湖）长制”作为推动新执法模式逐步迈向成熟的重要平台

2016年以来，河（湖）长制的建立和推行，给流域管理机构水行政执法工作开辟新的路径提供了重要平台。自全面推行河长制以来，沂沭泗局各级单位积极融入地方河长制的组织建设，成为河长制工作机构的成员单位，积极主动开展水行政执法工作。特别是2018年以来，水利部先后开展了 “采砂专项整治”“河湖执法2018—2020”“清四乱”等行动。沂沭泗局通过积极协调地方河长办，发挥河（湖）长的作用，着力解决了大批历史遗留的重点难点问题。沂河（江苏段）、新沂河滞留多年的非法采砂船只处置完毕，存在多年的小赵庄、沙窝、白常、寨子、潘庄堆砂码头彻底清除，“澜公馆”“酔柳园”“沭河人家”“林海花田”、中运河违法建设等一大批沿岸违建“钉子户”被拆除，违法建设和违法活动得到了有效整治，多年的执法难题取得突破，河湖管理面貌明显改善，沂河、沭河、中运河又恢复了应有的绿色和宁静。

在“强监管”背景下，依托“河（湖）长制”平台，经过水行政执法实践，沂沭泗局探索形成了以“巡查—通报—整改”机制为抓手、以履行执法主体责任为重点、以重点案件“挂牌督办”为补充、以地方河（湖）长为平台的水行政执法新模式，并在实践中取得重大成效。

二、“强监管”背景下，沂沭泗局水行政执法工作面临的困难与挑战

在“强监管”的工作要求下，沂沭泗局依托“河（湖）长制”平台，水行政执法取得重大成效，但同样面临一些困难和挑战。

（一）沂沭泗局既是督查者也是被督查者，水行政执法工作面临更严格挑战

沂沭泗局作为沂沭泗流域的水利管理机构，在“强监管”的工作背景下，代表水利部、淮委开展了例如小型水库安全运行督查、河道防洪督查、水闸安全运行督查等多项督查工作。但是，沂沭泗局作为水利管理单位，也是水利部督查的对象。正如鄂竟平部长在2019年全国水利工作会议上指出，基层单位依法监管，水利部就是坚强后盾；基层监管不力，水利部就会对其追责问责。因此，对于沂沭泗局水行政执法工作而言，“强监管”既是机遇也是挑战。

（二）“强监管”要求不断提高与水行政执法能力建设方面存在矛盾

“强监管”背景下，水行政执法任务不断加重，河湖管理要求不断提高，沂沭泗局各级单位的水行政执法能力建设却相对滞后，最为突出的是人员的编制并没有因此而增加，专职水政监察人员少，水政监察队伍专职程度低；执法手段有限，行政处罚以警告、罚款为主，缺乏强有力的执行手段，执法能力不足；执法保障水平低，缺乏必要的执法装备，解决重大问题的专门经费严重不足，一定程度上制约了水行政执法工作效果。

（三）现有水行政执法依据与“强监管”工作要求存在差距

从宏观层面讲，作为沂沭泗局水行政执法主要依据的《水法》《防洪法》等规定与2014年修订的《环境保护法》等其他行业立法相比，规定较为原则，法律用语较为笼统，操作性差；从微观层面讲，有关水行政处罚和水行政强制的法律规定还有许多不足之处。罚款是目前水行政处罚中最主要的方式，但是目前水法规规定的罚款额度模式是幅度额度模式，处罚额度一般是一万元以上十万元以下，在幅度额度的罚款模式中，罚款数额的上限和下限都是固定的，一方面对危害性较大水事违法行为无法做到“罚当其过”，另一方面，对于危害性较轻的违法行为又难以做到“罚过相当”，警示和教育作用不强。现有水行政执法依据与“强监管”工作要求存在差距。

三、下一步加强“强监管”工作的思考

（一）要不断完善执法新模式，切实履行监管职责

在“强监管”工作中，沂沭泗局各级水政监察队伍要坚持并不断完善执法新模式，切实履行河湖管理职责。要不断完善“巡查—通报—整改”机制，切实发挥巡查作用，及时发现问题、解决问题；要用好重点案件“挂牌督办”这项制度，帮助解决重点案件；要充分利用“河（湖）长制”平台，发挥河（湖）长的作用，形成整治合力，集中解决河湖管理中存在问题。

（二）以“打铁还需自身硬”的态度加强直管河湖监管

“水利工程补短板，水利行业强监管” 是当前和今后一个时期水利改革发展的总基调，尤其是“强监管”工作，要求我们“刀刃向内、壮士断腕”。因此，要贯彻落实好这个总基调，需要各级水政监察人员转变观念，不断提升水行政执法能力和水平，在水行政执法工作中下一番苦功夫、真功夫、硬功夫，进一步锤炼内功，以“打铁还需自身硬”的态度加强直管河湖监管，不折不扣地履职尽责。