太湖流域工业园区水管理过程绩效评价指标体系构建与对策建议

刘召峰

(1.上海社会科学院生态与可持续发展研究所，上海200020；2.上海社会科学院，上海200020)

1 引言

太湖流域涵盖江苏常州、无锡、苏州三市及镇江部分地区、浙江的嘉兴、湖州两市及杭州的部分地区以及上海的大部分地区，面积约为3.69万km2，是长三角区域重要组成部分。太湖流域以长三角区域面积10.4%的土地与长三角区域总人口的25.8%，创造了长三角区域45.9%的国内生产总值，并支撑了3个行政区域内1500多万人的饮用水。目前各级工业园区(集中区)近2000家，工业总产值约占流域工业总产值的70%以上，污染物排放超过半数以上。工业园区作为大型的排污点源，其水管理模式对水管理绩效实现具有重要作用。在国家层面的园区水管理主要依托于生态工业园区建设，当前，太湖流域已经验收通过和批准建设的国家级生态工业园区共22个，其中已经命名的国家级生态工业园区13个，批准建设的国家级生态工业园区共9个。从空间分布上讲，太湖流域内江苏省和上海市已经通过验收并被命名的国家级生态工业园区分别为7个与6个，而太湖流域内浙江省国家级生态工业园区只有批准建设的类型。当前，在太湖流域内不同行政区域对工业园区水管理的方式不一致，如江苏省出台的省级生态工业园区建设标准对水资源的利用和保护做出规定，而浙江省主要通过园区ISO14000认证等来进行水管理。两个标准体系中具体指标不一致，出发点不同，生态工业园区更加重视效果，而ISO14000更加重视管理体系建设。不同行政区域内水管理方式不一致，往往会由于目标不一致产生区域环境不协调状况，如淀山湖江苏部分与上海部分在水治理上存在不协调问题。

从工业园区水管理看，约束指标主要是污染物排放量，也就是关注园区本身水绩效，未将园区周边、上下游乃至整个流域考虑在内。当前环境战略由单个行政区为主向区域环境协作转变，因此，需要在水管理上开展协作，统一水管理的模式，将太湖流域水管理的成本最小化，绩效最大化。①实施园区水管理创新是落实党中央提出的“五位一体”的战略布局的重要举措。当前园区环境管理的实施的动力主要源于系统外部，包括法律法规、规划战略、上级命令等，带有强制性、层次性特征，缺乏系统内部驱动力，各系统之间脱节。同时工业园区作为水资源使用和水环境保护关键场所，有必要采取创新性的水管理。②水资源问题变得越来越复杂，需要从流域空间尺度加以解决，且牵涉利益主体越来越多，这需要采取更为综合的水管理创新。③创新水管理对区域水资源开发和利用提出了更高要求，既要从流域层面，又要注重利益相关者参与，这为园区水管理创新实施提供了良好契机。④工业园区是当前和未来工业用地的主要形式，园区水管理创新具有重要的示范意义。

2 太湖流域园区水管理现状及面临的问题

太湖流域的水管理是流域管理与区域管理相结合的管理体制，表现为多层次、多部门协调治理体系。在工业园区层面，其管理模式主要以行政管理为主，受园区管委会、住建部门、环保部门与水务部门管理，而流域管理在园区的水管理方面的功能较弱，只作为业务指导，同时，由于我国的工业园区级别存在差异，造成不同级别的工业园区其在水管理功能机构设置有所不同，如国家级苏州工业园区内设环境保护局，市级及以下工业园区并未设置水管理机构。

2.1 园区规划中缺乏水管理相关规划

当前园区的环境基础设施的建设一般先招商后完善基础设施，造成基础设施往往分散较凌乱，效率不高，在后期阻碍园区的发展。而水管理规划缺乏造成园区的产业布局定位、建设项目的选址、对周边的环境影响乃至未来园区的发展未做出较为明确的预测与约束，对后期园区的开发造成阻碍。

2.2 园区水管理呈现“多龙治水”现象，部门间缺乏协调

当前，园区的水管理由园区管委会与水务部门、环保部门、住建部门等共同管理。水务部门负责原水的管理，并参与指导供水厂的水价的制定；住建部门负责污水厂的建设，并参与污水处理费标准的制定以及中水价格制定；而环境部门负责排污费的征收。而园区管委会主要承担协调工作。从水资源费—供水价格—污水处理费(中水价格)—排污费的价格传导看，每一个环节都是由不同的部门主要参与定价。因此，各部门出于对自身利益的考虑，在制定价格时，很少顾及其他部门的利益。而园区管委会虽然在园区层面由协调功能，但在经济发展的目标下，为避免在招商引资等事项上获得相关部门的支持，常扮演“和事老”的角色。

2.3 园区水管理很少考虑其对流域的影响

工业园区从流域内获得水资源，再将污水排放至流域内，这对流域水生态造成负面影响。太湖流域园区众多，一镇一园或一镇多园的现象普遍，以致对流域的影响巨大。而每个园区在水管理方面，仅强调污染物减排，并达到上级下达的任务，并未对用水总量进行限制，因此，存在园区排污达标但用水总量居高不下的现象。而且流域内上游的工业园区很少会考虑其水管理对下游的影响，常由此产生不良后果，如盛泽的“断河事件”等。当前，园区的数据统计主要集中在经济方面，而对资源环境统计重视不够，导致相关数据缺乏，不利于精准地评价园区资源环境绩效，也不利于为流域管理提供基础数据支撑。

2.4 以行政管理为主，缺乏公众参与

当前的园区水管理主要是靠行政管理推动，缺乏公众参与，没有意识到是利益相关方一个整体。主要表现在参与渠道有限；水管理相关信息不公开或披露不及时；公众参与的法治不健全；利益相关方的互信水平不高等。在一些镇级工业园区，由于工业水污染造成的群体性事件时有发生，主要原因在于，在项目引进时，环评信息未公开，未征求或尊重当地居民的意见，另一方面是乡镇政府没有资金来完成工业区附近的居民的搬迁工作。而应对之策常以赔钱了事，“治标不治本”。

2.5 园区环境管理力量薄弱，机构有待完善

园区环境管理队伍建设落后于经济发展的需要，环境管理的人员配备较少，仅为5人，多是从其他岗位抽调过来的人员，而环境相关专业的人员更少，主要承担协调和对接上级部门的功能，在面对违规案件时，整改意见往往不到位，拆除设备成为了主要手段。同时相关专业装备配套不完善，环境管理人员经常暴露在高位高污染环境下，风险过大。同时，在面对众多企业时，环境管理人员不得不开私家车对污染企业进行巡查，既了加重管理人员的经济负担，又增加了安全隐患。同时，园区环境管理体制机制不健全，致使园区环保缺乏积极性。

3 基于过程评价的太湖流域工业园区水管理绩效评价

国际上关于水管理的发展也向着水资源综合管理或一体化管理迈进。水资源综合管理(Integrated Water Resources Management，IWRM)在1992年水与环境国际会议发布《都柏林宣言》中被倡导，随后20多年内被各大世界组织与主要国家所采用，从各大世界组织对其的定义总结其要点：①从流域角度全局统筹，水资源规划、利用与管理；②重视水、土地、森林、生态系统等资源协调性与可持续性；③通盘考虑社会与经济利益最大化；④倡导利益相关者参与，满足不同层次的需求；⑤全过程管理，从雨水、原水到污水整个循环链上各环节进行管控，不断增强整体绩效；⑥强化制度保障，涉及法律法规、规划及制度框架；⑦多手段并重，从工程技术手段到市场机制运用。欧盟在2000年发布了《欧盟水框架指令》(2000/60/EC)也是遵循水资源综合管理，其特点是以流域为基础、重视多利益相关方参与、多部门协调管理、发挥市场作用。

3.1 过程评价方法

过程评价目的是运用经验数据来评价项目实施机制是否能够支撑项目目标的实现，与结果评价不同，过程评价聚焦于投入、行动环节，将效益产生机制以相对透明的形式向利益相关者展示。过程管理能够帮助管理人员项目实施在多大程度上是依照规划来执行的，同时还可以帮助评价者区分结果未达成到底是规划本身还是实施导致的，目的是在下一轮实施过程中改进管理流程，同时管理人员还可借助过程评价寻找项目实施的最佳案例。本文以世界银行开发(2009)的过程评价的流程作为借鉴，依照逻辑结构模型从收集、规划、实施、评价与披露流程构建评价指标体系。

3.2 太湖流域工业园区水管理过程评价指标体系

过程评价的指标选取是利益相关方目标导向的，以其关注方向优先，通过收集、规划、实施、评价与披露流程进行三级指标体系建立，得出工业园区过程评价评价指标体系。

4 提升太湖流域工业园区水管理绩效的政策建议

工业园区水管理绩效改善应从制度建设、组织构架、利益相关者参与、过程评价与结果评价相结合、沟通交流平台等方面展开。

4.1 加强制度保障，促使园区开展水管理创新

需制定园区水管理创新的实施意见，以制度的形式确定园区层面要实施水管理创新；同时，以制度形式明确水管理组织机构的组织架构和岗位职责，将水资源管理与水环境管理及协调功能相统一；制定园区水管理创新考核办法与实施指南、园区数据统计制度与水管理创新奖励与问责办法、信息公开与公众参与办法等。

表2 工业园区水管理过程评价指标体系

4.2 坚持过程评价与结果评价并重

目标导向的评价能够有效地指导管理人员完成既定的管理目标，但也存在一些问题，如不能及时发现管理中存在的机制体制问题、对管理人员的努力重视程度不够等。而过程该评价能够将目标实现以更为透明的方式向利益相关方展示，以判断管理人员多大程度上按规划来执行。因此，由于工业园区(特别是乡镇级工业聚集区)的行政级别较低，在完成上级所下达的目标任务时，常出现目标未完成情况，因此有必要制定涵盖过程评价与结果评价绩效评价办法，构建过程评价与结果评价的评价指标体系及评分细则。

4.3 完善园区水管理组织体系，强化监管考核

当前，工业园区内并未设置专门的水管理机构，多是依托于经济发展部门，为经济发展服务。因此园区的水管理组织机构应设置为独立于经济发展部门的专门机构，并制定管理部门规章与之配套。在人才建设上，应积极吸纳环境、管理等专业人才，同时加强管理人员对水管理创新的培训，以期提高对水资源综合管理的认识；应积极配置专业装备，来应对水管理可能出现的危险情况；应开发专业的大数据平台，来支撑园区管理。在水管理考核制度上，应重点突出水管理考核比重，将水资源规划作为园区发展的约束条件，尤其在招商引资上发挥作用。

4.4 注重公众参与对水资源管理的促进作用

工业园区水管理需要从传统的政府为主的水资源管理模式向“政府主导＋多元参与”的管理模式转变。为此建议：①转变传统管理理念，调动各利益相关方共同参与；②重视利益相关方参与全过程管理，从而规划、实施、评价及改进；③制定公众参与办法，规范公众参与行为，提高公众参与的可操作性；④构建利益相关方协商平台，披露管理信息，增加各利益相关方互信；⑤丰富公众参与的渠道与形式，不断提高水管理绩效。

4.5 构建流域内水管理协商平台，推进水管理创新实施

从整个流域层面设计园区的水管理就是力图将园区的水资源消耗总量和污水排放量之和降到最低。流域内园区之间应建立协商机制，尤其是上游与下游园区之间，共同参与流域水资源相关规划及问题解决。而太湖流域管理局、太湖流域水资源保护局及各省市政府应搭建协商平台，为多层次、多区域的园区间协商提供支持，并将有益的经验向园区推广。同时，支持社会组织、公众代表及企业参与到流域内园区协商机制内。