浅析机动车限行的合法性

董露

目前，全国部分城市已全面进入常态化限行状态，而作为限行的依据是行政命令。行政命令可否对公民的财产权进行限制？如果可以，依据在哪里？如果不能，限行是否违法？

2019年 3月15号，西安交警发布由西安市公安局交通管理局、西安市交通运输局、西安市生态环境局联合发布的《关于实施工作日机动车尾号限行交通管理措施的通告》（以下简称《通告》）。《通告》中规定西安实行为期一年的限行，具体每日限行两个车牌尾号的机动车，尾号为1和6的机动车星期一限行，尾号为2和7的星期二限行，尾号为3和8的星期三限行，尾号为4和9的星期四限行，尾号为5和0星期五限行。[ 《关于实施工作日机动车尾号限行交通管理措施的通告》。]

至此，西安市目前已经实行常态化限行。限行措施对广大群众出行带来了较大影响。影响有好有坏。好的是确实能缓解一部分早晚高峰交通拥堵的情况，坏的是“剥夺”了每位车主在一周中的一天开车的权利。而这样的“剥夺”权利，到底合不合法？

根據《通告》，实行常态化限行的原因是“为缓解城市道路交通压力，促进城市道路交通有序运转，减少机动车尾气排放对空气质量的影响”。[ 《关于实施工作日机动车尾号限行交通管理措施的通告》。]其中，机动车尾气排放对于空气质量究竟有多大影响？

2019年1月21日，国务院生态环境部召开新闻发布会。会上，生态环境部大气环境司刘炳江司长介绍，以陕西、陕西、河南11城2区为主的汾渭平原大气污染问题非常突出，究其原因：一是因为能源结构较为落后，燃煤污染的特征比较明显;二是因为区域产业结构偏向工业，所以污染排放量大;三是因为道路运输产生污染，重型车辆排放量大;四是因为地形特殊，气象条件使得污染物不易扩散。

试分析，这四个大气污染的原因中，只有第三个原因与机动车有关。而这一条主要是指，汾渭平原是陕、蒙、晋煤外运的重要通道，普遍以公路运输为主，重工业为主的产业结构更加大了公路运输压力，此外，各城市重型车排放监管薄弱，部分城市油品质量亟待提高，运输污染问题突出。据此可以得出一个结论——普通私家车对于雾霾的影响并不大。

由此可见，《通告》发布的原因，其中的一部分没有科学依据。

限行，无疑是对公民权利的一种限制。如果国家在行使公权力的过程中不可避免的侵犯公民的私权利，那就需要审查国家公权力的行使是否在宪法中有所规定，公权力对私权利的侵犯是否符合行政法中的比例原则。

《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”[ 《中华人民共和国宪法》。]这一条，从宪法层面上允许了公权力侵害私权利，同时明确了限制公民财产权利的行为只能由法律来规定。

《中华人民共和国道路交通安全法》第39条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”[ 《中华人民共和国道路交通安全法》。]这一条，给了公安机关交通管理部门设置限行以法律上的依据。

而《通告》是由西安市公安局交通管理局、西安市生态环境局、西安市交通运输局三个部门联合发布的。这三个部门作为市政府的工作部门，发布的规范性文件到底是什么性质？具有什么样的法律效力？

根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律由全国人民代表大会及其常委会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会制定，自治条例和单行条例由民族自治地方的人民代表大会制定，部门规章由国务院各部委和其他具有行政管理职能的直属机构制定，地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定。《通告》是由三个政府部门联合发布的，所以不属于以上的任何一种，应该属于行政命令，而行政命令是不能限制公民财产权的。

常态化限行，构成对于公民财产权的过度限制，只能由法律加以规定。并且也在一定程度上违反了比例原则。所以合法性的缺失是目前常态化限行的最大障碍。要想解决这个问题，就应该尽快完善相关法律，使得限行有法可依，从而合法的解决交通问题。（作者单位：陕西广播电视大学）