政府购买社会组织居家养老服务：典型模式、适用条件及潜在风险

李双全 张航空

摘要：政府购买社会组织居家养老服务作为有效缓解养老服务领域供需矛盾的政策工具业已成为学界的共识。自2000年上海率先开展政府购买社会组织居家养老服务试点以来，各地掀起了政府购买居家养老服务的改革浪潮，并在此过程中形成了地方政府购买社会组织居家养老服务典型模式：形式购买模式、定向委托模式、公开竞标模式及凭单购买模式。不同购买模式没有好坏优劣之分，均有其特定的适用条件和隐含的潜在风险。各地在推广应用政府购买社会组织居家养老服务时，应因地制宜选择适合的购买模式，并完善相关配套政策，从而减少或避免购买过程中的潜在风险。

关键词：政府购买;居家养老服务;典型模式;适用条件;潜在风险

中图分类号：C913.6    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2019）06-0175-005

自2000年步入人口老龄化社会，中国政府相继制定出台了积极应对人口老龄化的多项政策，并确立了居家养老在养老服务体系建设中的基础性地位。党的十八大以来，中央政府对加强和创新社会治理重视程度进一步提升，对深化行政体制改革改善社会民生服务供给作了重大改革战略部署，明确要求在公共服务领域要更多利用社会力量改进公共服务供给方式。政府购买社会组织居家养老服务作为政府购买服务的重要领域，对于缓解养老服务领域日益突出的供需矛盾的有效性已然成为学术界和各级政府的共识，[1]并逐步成为我国养老服务领域政府治理的一项重要的政策工具。从各地政府购买社会组织居家养老服务政策实践案例分析来看，不同地区采用的购买方式存在差异，既有以公开招标等契约化合同购买方式进行的直接购买模式，也有采用经费补贴方式的直接购买模式，还有采用居家养老服务券方式进行的间接购买模式。不同购买模式究竟有何区别？哪种购买模式更有效？本文力图从各地不同区域地方政府购买社会组织居家养老服务实践案例比较分析之。

一、政府购买社会组织居家养老服务模式辨析

公共服务供给涉及消费者、生产者和供给者三个主体，其中生产者和供给者角色的区分是判别公共服务供给模式的重要标准。有学者根据政府在公共服务供给过程中供给者和生产者角色定位差异，将公共服务供给模式划分为政府直接提供的公办公营模式、政府间接提供的公办民营模式-合同购买模式-民办公助模式和社会自发提供的民办民营模式这五种模式，并将政府间接提供的三种模式归入广义的政府购买公共服务之列。[2]由于西方发达国家政府购买公共服务主要采用合同外包形式，国外学者德瑚将政府购买公共服务分为竞争性购买、谈判模式和合作模式三种类型，并对不同购买模式的适用性作了具体说明[3]。

国内学者在讨论政府购买社会组织公共服务模式划分上，则是在继承西方理论竞争性维度的基础上，结合中国政社关系特征，加入了主体之间的关系维度，将其分为独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买和依赖关系竞争性购买四种模式。但由于依赖关系竞争性购买模式没有现实案例，所以中国实际上只存在三种购买模式。[4]也有学者称之为体制内吸式非竞争购买、体制外非竞争购买、招标式竞争购买三种购买模式。[5]此后，又有学者在竞争程度和主体关系基础上，结合政府购买公共服务制度化程度三个指标来描述政府购买模式，并认为具备制度化、竞争性、独立性特征购买模式是中国政府购买公共服务的目标模式。[6]而在政府向社会组织购买居家养老服务模式划分上，则主要参考政府购买公共服务模式分类指标，并结合实践案例整理归纳出政府购买社会组织居家养老服务主要有形式性购买（依附性非竞争购买）、委托性购买（独立性非竞争购买）和契约化购买（独立性竞争购买）三种模式[7]，或分别将其称之为民办公助、公办私营和公开招标[8]。也有学者从社会组织的“自主性”和“资源来源”两个维度，将政府购买社会组织居家养老服务模式分为“合作共销模式”和“合作伙伴模式”两种类型。[9]

总体来看，中国政府购买公共服务模式划分标准各有不同，模式名称也五花八门。政府向社会组织购买居家养老服务购买模式主要探讨具体的购买机制问题，即通过什么方式向什么类型的社会组织购买居家养老服务。购买过程竞争性程度和购买主体之间独立程度两个指标作为测量政府购买公共服务模式重要維度能基本达成共识。从对政府购买公共服务模式分类方法来看，已有研究基本都是依据国内政府购买公共服务实践案例，结合西方政府购买公共服务相关理论核心理念，采用个案研究逻辑的分析归纳整理得出。但由于缺乏购买模式划分的理论演绎过程，导致现有模式划分标准未能完全涵盖现实所有购买模式类型，如凭单购买并未纳入到任何一种模式之中。因此，在分析归纳政府购买社会组织居家养老服务模式时，首先要明确哪些属于政府购买范畴，如公办民营、民办公助、凭单制等是否属于政府购买之列。在此基础上，结合政府购买社会组织居家养老服务实践的典型案例，借鉴参考已有分类标准采用类型学对政府购买社会组织居家养老服务模式进行分析归类。

二、政府购买社会组织居家养老服务的典型模式

在实践-政策-实践循环互动过程中，中国政府购买居家养老服务地方实践步入快速扩散期，由局部试点探索阶段向全面推广阶段转变，购买地区也由发达地区、省会城市向中小型城市逐步扩散。各地开展政府购买社会组织居家养老服务改革实践，不仅为改善养老服务领域的服务供给方式、创新社会治理模式做出了有益探索，并在此过程中形成了富有特色、符合实际的地方政府购买社会组织居家养老服务典型模式。

（一）形式购买模式：以上海市普陀区为代表

形式购买模式，也即依附性非竞争购买模式，此种模式在早期政府购买服务探索试点阶段较为常见。在主体关系上，作为居家养老服务承接主体的社会组织在政府主导下成立，高度依附于政府机构而存在，其资金来源和人员配备都是由其政府主管机构决定。尽管此类社会组织在民政部登记备案，名义上属于社会组织概念范畴，但由于其高度嵌入政府组织并缺乏独立决策能力和宗旨目标，甚至被视为政府相关部门的执行机构或代理人角色，所以往往被形象称为“准社会组织”或“二政府”等。在购买程序上，由于社会组织是为承接政府购买服务而由政府主导设立的，因此常常采用项目经费拨付或单一来源采购等非公开、公平、竞争的制度化购买程序。在服务供给上，虽然形成了形式上的供给与生产相分离，但究其本质还是政府承担了公共服务的全部责任，服务的传递仅仅是由政府机构向政府主导下的社会组织转移，未能有效形成多元主体协同参与供给服务的格局。在服务监管上，由于社会组织高度嵌入政府机构，所以监管方式只能依赖传统的行政管理方式，难以有效评估购买服务资金使用绩效并规范服务行为。2001年上海市普陀区向“居家养老服务管理中心”购买服务是此类模式的典型代表（见图1）。

（二）定向委托模式：以南京市鼓楼区为代表

定向委托模式，也即独立性非竞争购买模式。此种购买模式中，主体之间关系是基于政府与社会组织互信的基础上而建立起的合作伙伴关系，形成了公共服务实质性的生产与供给分离。与形式购买模式中高度依附关系不同，承接服务的社会组织是完全独立于政府机构之外的法人主体，具有专业化服务生产能力、独立的决策能力和组织发展目标。购买方的政府和承接方的社会组织在公共服务供给生产过程中的权责划分相对明确。在筛选服务承接主体时，政府偏好于选择专业化程度高、业界口碑好、社会声誉度的社会组织，以此规避购买服务过程产生的潜在风险。在购买程序上，政府往往采用单一来源采购或竞争性谈判等非竞争性或竞争程度不高的购买方式将服务项目定向委托给社会组织。此种模式购买程序缺乏公开竞争的程序，政府与社会组织合作供给服务过程中占据了主导地位，社会组织处于资源依赖的弱势地位，两者之间的合作基础并不牢固。在服务监督管理上，政府既担负起监督者的角色，同时也可以引入第三方专业化评估机构对政府购买服务进行规范化的绩效评估。2003年南京市鼓楼区政府向民非组织“心贴心老人服务中心”购买养老服务是此类模式的典型代表（见图2）。

（三）竞标购买模式：以安徽省合肥市为代表

竞标购买模式，也即独立性竞争购买模式，是学界认为政府购买公共服务的最为理想的购买模式（或称目标模式），也是政策倡导的主流购买模式。在公开招标模式中，承接服务的社会组织与购买服务的政府机构两者之间关系是独立的，购买程序是按照公开、公平的竞争购买机制来选择符合资质要求的最为适合的社会组织来承接服务项目。政府通过向社会发布所需购买服务项目公告，吸引社会组织参与竞标或邀请符合资质要求的社会组织参与竞标，根据“最低价格”或“最优价值”选择中标的社会组织。政府跟中标的社会组织签订购买服务合同，约定双方的权利和责任，并根据服务质量、服务数量等予以结算相关费用。此类模式中，政府还会购买第三方专业评估机构服务对整个服务进行综合绩效评估，并会根据评估结果决定购买合同继续与否以及其他相应的惩戒措施。2013年合肥市政府公开招标购买居家养老服务是此类模式的典型代表（见图3）。

（四）凭单购买模式：以北京市居家养老券为代表

在凭单购买模式中，政府是规则的制定者、服务的购买者以及监督者角色，政府按照居家养老服务内容及其规范标准与服务供应方的社会组织签订服务协议方式（或指定服务机构），并委托服务机构为符合资质的老年人提供服务。作为消费者的老年人可以从政府相关部门领取服务券（或服务卡），自主选择服务机构和服务项目进行消费。而作为服务供给方的社会组织通过为居家老人提供的服务获取服务券，并与服务购买方进行结算而获取服务补贴。从凭单制运作机制来看，实现了市场竞争机制与消费者自主选择的有机结合，充分尊重了作为服务对象的老年人的选择权，有利于减少政府与社会组织的内幕交易，同时也利用市场竞争机制激发服务机构改善服务质量、提升服务效率的动力。2009年北京市实施的居家养老券服务制度是此类模式的典型代表（见图4）。

三、不同购买模式比较、适用条件及潜在风险分析

随着我国政府购买养老服务政策不断扩散，迈入到政府购买居家养老服务之列的城市也日益增多，具有地方特色的购买新模式也不断涌现。不同购买模式没有好坏优劣之分，均有其特定的适用条件和隐含的潜在风险（见表1），是特定时空背景下的产物。定向委托模式与形式购买模式具有较高的相似性，其主要差别在于承接服务的社会组织与服务购买方的政府两者之间平等独立的关系与否，在委托购买模式中社会组织是具有完全独立决策能力的组织机构，而非政府行政机构职能的延伸。竞标购买模式既包含了市场竞争机制要素，也涵盖了政社关系的良性互动，同时也有利于减少购买寻租腐败的空间，被奉为政府购买公共服务的理想模式。竞标购买模式的有效性前提是基于“精明的買主”和“有效的市场”的预设，但政府购买公共服务现实环境不确定性因素较多，绝非简单化的理想情境。凭单购买模式融合了“选择与竞争”的购买机制，既可以保障居家养老服务公平性可及，又能实现良好激励机制促进服务机构改善服务质量。但如其他购买模式一样，凭单购买模式并非适用于一切政府购买居家养老服务场景。

从不同购买模式的竞争程度来看，竞标购买、凭单购买模式竞争程度远高于形式购买和定向委托购买模式，但竞标购买模式属于事前竞争，而凭单购买属于基于消费者选择权的事后竞争。从不同购买模式主体关系比较来看，形式购买模式中社会组织是高度嵌入到政府行政官僚体制中，高度依附于政府而存在，而其他三类购买模式中社会组织相对独立。从政府购买服务资金投入方向来看，凭单购买模式与形式购买、定向委托以及公开竞标三种购买模式存在本质差别。后三种模式是政府直接向社会组织购买公共服务，也是传统意义的政府购买公共服务的典型流程，遵循的是“补供方”的购买逻辑，属于政府直接购买公共服务。而凭单制是围绕居家养老服务向特定老年群体实施的补贴，遵循的是“补需方”的购买逻辑，属于政府间接购买公共服务。从世界范围来看，由服务生产者补助向服务消费者补助是政府购买公共服务发展的重要趋势。[10]

总体来看，随着我国政府购买服务政策与实践不断发展，政府向社会组织购买居家养老服务模式呈现以下几个方面特征：①政府购买服务承接主体范围不断拓展，社会组织不再是承接居家养老服务唯一主体，但政策赋予了社会组织在承接政府购买居家养老服务过程中的优先地位;②政府购买居家养老服务制度化程度日趋完善，从中央到地方的逐步构建起较为完善的制度支撑体系，同时养老服务也被纳入到各级政府购买服务指导目录之中;③政府购买居家养老服务虽遵循《政府采购法》及其实施条例等法律法规规制，但具体购买程序区别于政府采购流程，不同地区根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素选择适合的购买方式，并建立起符合地方实际的多元化购买模式;④政府购买的居家养老服务既包括了助餐等基础性的“硬服务”，也包含了心理咨询等专业性的“软服务”。但从各地开展的政府购买居家养老服务实践来看，对专业性要求较高的“软服务”供给能力相对不足，服务内容多数停留在送餐、家政等专业性较低的“硬服务”层面。

四、结论与讨论

政府购买服务作为公共服务有效供给的政策工具，是西方发达国家应对福利国家体制危机下的产物，其政策初衷是通过引入市场竞争机制实现降低服务成本、提高服务效率、满足公众需求的政策目标。在中国推广应用政府购买社会组织居家养老服务这一政策工具，必须考虑中国经济社会文化特殊背景。其中政社关系作为衡量政府购买公共服务模式的重要参照，在中国经济社会文化背景下具有与西方国家不同的背景特征。与西方国家背景下的政府购买模式相比，作为购买方的政府在购买公共服务过程中处于绝对主导地位，而作为服务承接方的社会组织则发育相对滞后且专业化水平较低，难以满足政府购买服务的竞争性购买需求，同时在与政府合作供给过程中总体上处于被吸纳控制的弱势地位。[11]此外，西方国家政府购买服务是以应对福利国家危机，降低政府公共服务支出压力为政策初衷，而中国实施政府购买服务是以深化行政体制改革、改善公共服务供给效率、促进社会组织健康发展为政策目标。因此，各地实施政府购买居家养老服务实践，要在政策设计、制定、实施和评价各个环节结合本地经济社会发展实际情况确定服务购买的政策目标。同时，还应在不同购买模式利弊分析的基础上，选择适合的购买模式，并制定完善相关的配套政策，从而减少或避免政府购买社会组织居家养老服务的潜在风险。

参考文献：

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[10][美]唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].孙迎春，译.北京：北京大学出版社，2009.

[11]管兵，夏瑛.政府购买服务的制度选择及治理效果：项目制、单位制、混合制[J].管理世界，2016，（8）：58-72.

（责任编辑 焦德武）