论事业组织的法律地位

何峥嵘

摘 要：社会组织都具有一定的功能和职能目标，这决定其应受到某些特别的法律规制，因而成为某些特别法律关系的主体。以公私法划分作为分析工具，事业组织因其公益价值目标应归属于非营利组织，又因其公共服务的社会功能归属于公共组织的范畴，应当受到公法主要是行政法的规制，事业组织因而获得相应的行政法主体地位。

关键词：事业组织;法律地位

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.05.019

[中图分类号]D630     [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）05-0100-09

按照“事业单位的三分类”及其改革部署①，各级各地先后对事业单位进行了分类清理，分类以后，只有从事公益服务的事业单位继续保留在国家事业编制序列中，这类事业单位改革也是此次分类改革的主要内容。2018年以来，从事公益服务的事业单位则进一步区分为两大类 ，其中一类面向社会提供公益服务，改革的基本原则是强化公益属性，破除逐利机制。以下探讨的就是这类组织的法律地位问题，之所以使用“事业组织”一词，意在强调事业组织的“社会组织”属性，而非传统行政管理体制中的“单位”属性。

改革的核心可以概括为两点：一是事业组织的去行政化，主要内容是事业组织法人化及法人治理结构改革试点，意在建立有别于机关科层管理的治理结构;二是破除事业组织的逐利机制，让事业组织回归公益性。改革的成果之一是事业组织在《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）中的非营利法人定位。事业组织形式上的法人与目前行政管理体制中的“單位”式管理存在冲突，引发事业组织法人化向何处去的问题：一方面，事业组织回归行政系统中公权力的控制之下[1] ，还是继续法人化;另一方面，要破除事业组织的逐利机制，仅仅依赖民法规范是远远不够的。

显然，事业组织回归公权力的管理之下，重走计划经济时期的行政化老路是不可能也不应该的，事业组织法人化仍是改革必须坚持的方向，但事业组织不仅是民法上的非营利法人，还是国家设立的提供公共服务的公共组织，履行公共职责，负有公共使命，与一般的民事主体比较而言，有着较为明显的“公”的特点，因而，事业法人制度设计应当有别于民法上的私法人。

《民法总则》解决了事业组织从事民事活动的民事主体资格问题，但作为从事公共服务活动的公共组织，一旦从行政管理体制中独立出来，不再附属于、等同于行政机构，不再受到行政机关组织法的约束，则必须由相应的法律规范来进行规制。

一、作为分析工具的公私法划分

法律以规范一定的主体行为、调整一定的社会关系以及确认和维护一定的社会利益作为主要内容，因此，主体不同、行为不同、调整的社会关系不同、确认和维护的社会利益不同，法律规范呈现不同的特点，这是对法律规范进行分类的出发点和归属点。

从法律规范的主体来看，有公权力主体和私权利主体的区分;从调整的社会关系来看，既有公权力主体之间的分工协作关系，也有公权力主体和私权利主体之间以管理为主的关系以及私权利主体之间的平等关系;从维护的利益来看，有公共利益和私人利益之分。总之，法律规范调整的范围有公域和私域之分，这构成公私法划分的依据。尽管关于法律规范性质的分析很多[2]，大陆法系传统上的公法与私法之划分原理仍一直被法学研究或各国立法或多或少地参照和借鉴。

公法与私法是实体法较为常见的一种划分，其中公法通常是指宪法、行政法和刑法等，私法则主要是指民法、商事法等。其中，公法具有以下主要特点：第一，主要规范国家机关及其他公权力组织行使职权的行为;第二，主要调整公权力主体与私权利主体之间的不平等社会关系;第三，主要维护国家利益或社会公共利益;第四，通常具有较明显的强制性，如作为行政主体的国家行政机关必须依法行政，行政管理具有单方的强制性，行政相对人有服从和配合的义务。

民法、商法等作为私法，相对而言，具有以下特点：第一，主体通常是个人或法人等私权利主体;第二，私法通常调整私权利主体之间平等的社会关系;第三，私法通常维护个体或私人利益;第四，私法规范具有任意性，强调主体之间的合意，尊重主体之间的意思自治。

随着经济与社会的发展，法律的发展呈现公私法混杂的现象，在宪法、行政法和刑法等公法中虽然也能找到私法性质的规范，如有关行政合同等内容，而民商法中同样不乏具有公法性质的规范，如对行使民事权利的公共限制等，但因公私领域界限大体上仍然是明晰的，公私法调整社会关系、维护社会利益仍然体现为较为清晰的不同特色，如私法重意思自治、公法重强制规范等。

在当今行政任务民营化过程中，存在公法私法化现象，在现代社会，随着行政指导、行政合同等新型行政行为的出现，以及公众参与成为一项主要的行政程序制度，行政法的强制性、单方性发生了一些改变[3]， 但行政法的主要目的仍然是规范公权力的行使、监督公共职责的履行，表现为典型的公法的强制性特点。

我国相关法律制度设计实际上存在公私法的区分，这对于“确定诉讼管辖、规范法律主体的自度、限制公权力任意扩张和逃避公法约束等方面都具有重要的实际价值[4]。就事业单位改革而言，借用公私法的划分原理，明确事业单位的法律地位，有利于解决事业单位公私混杂的身份带来的种种问题，如事业单位的逐利、公益淡化，利用公共资源从事营利活动而不受公权力约束等。

此处，以公私法划分之原理，作为分析工具，不涉及对公私法划分的争议进行评价。公私法划分的标准，有利于根据事业组织的社会功能和职能目标更准确地选择相应的法律规范进行规范，从而明确其相应的法律主体资格。

二、事业组织的私法规制及其局限

在法治社会，任何组织的设立及运行都应当纳入法律规范的调整范围。实际上，任何组织在不同的社会关系中会受到不同法律规范的调整，产生不同的法律关系，具有不同的法律地位，事业组织也不例外。

（一）民法中的“事业单位法人”之争

法人制度的构建历来是民事立法的重大问题，1986年我国《民法总则》中规定了“事业单位法人”这一类型。各类事业组织的单行立法中都对事业组织的民事主体地位予以确认，如1998年制定、2015年修订的《高等教育法》，1994年制定、2016年修订的《医疗机构管理条例》等，确认公立高等学校和医疗卫生机构的民事主体地位。但实际上，调整学校与学生之间关系的规范较为复杂，既有民法，也有行政法，还有学校内部的自治规范;产生的纠纷既有民事的，也有行政的，实践中，分别通过民事、行政等诉讼途径解决。医疗机构与患者之间的关系则更多依赖民事法律调整，如医患纠纷通常作为民事纠纷来处理。

在《民法总则》修订时，有“事业单位法人”存废之争[5]。由于各部门法学研究呈现相互分割研究领域和相对封闭的现象，如法人通常作为民法学的概念、法人是民事主体的观念根深蒂固，我国法人制度的研究成果鲜有涉及法人这种组织形式在公法领域的价值。而“事业单位”实际上是我国行政管理体制中一个元素——“单位”，是公共机构的组成部分，显然，作为私法主体的“法人”和公共机构组成部分的“单位”各自遵循不同的治理理念，具有不同的治理结构，因而，有学者认为“事业单位法人化是一个历史的误会”[6]324。

诚然，因为创设公立机构的依据不是民法，而是包括宪法、行政组织法、有关公共事业等立法在内的法律法规或政策文件等，事业单位的创设，事业单位作为公立机构的组织形式、运作机制也是民法难以规制的。“公立机构的组织和治理应当遵循公权力运作的机制，而不是民法”[6]，但据此主张，事业单位分类改革后继续保留在事业编制序列中的公益事業单位“去法人化”[6]，则有失偏颇。

公立机构的设立和运行理应遵循公权力运作机制，但并非只有“去法人化”的选择。即便事业组织被排除在民法法人类型之外，也不能因此不受其他法律的规制而成为公权力任意支配之组织。西方一些学者研究法人制度在公法领域的意义，提出公法人的概念，多国法治实践中，将公共组织纳入了公法的规制范围，在公法领域创设了公法人制度。这些理论与实践，对于我国事业单位改革不乏借鉴之处。

在各种争议中，2017年3月，《中华人民共和国民法总则》颁布施行，规定了事业组织的非营利法人民事主体资格，“事业单位法人”仍作为民法法人的一种类型，基于事业单位改革取得的部分成果，事业组织的公益目的、“事业单位法人”及其治理结构在《民法总则》中有所体现，如第八十九条规定了事业单位理事会作为决策机构的法人治理机制。

公共组织的民法主体资格及民事活动应当受制于其社会功能及职能目标。在提供公共服务方面，事业组织与行政机关具有同样的公共属性，事业组织的民法主体资格、民事活动也应受到公共服务社会功能及公益价值目标的限制，但《民法总则》在已有相关的行政组织法予以规制的情况下，对机关法人却作出了“可以从事为履行职能所需要的民事活动”的活动限制，对事业单位法人只作非营利限制，而并未对“事业单位法人”作出同样的活动限制。实践中，民办非企业组织也提供公益服务，与事业组织同为民法上的非营利法人，二者有何区别？显然，《民法总则》并没有作出分辨。此外，目前也无相关的事业组织法对事业组织的组织结构、职责、地位等作出明确的规定。

综上，虽然事业组织的民事主体地位之争已尘埃落定，但其作为公共组织仍需相应的公法予以规制。

（二）事业组织的公共属性及私法规制的局限

事业组织的创设主体主要是各级政府及其职能部门，设立依据则是宪法及其他组织法，设立目的在于发展社会主义公共事业，事业组织具有十分明显的“公”的特点。事业组织享有公共资源、拥有必要的一部分公共权力，价值目标在于促进和实现社会公共利益，其提供的公共服务具有一定的强制性和权威性，事业组织的公共服务活动，比“私权”活动有着更广泛的影响力、约束力等。

这种公共属性决定了民法等私法对其进行规范和调整具有一定的局限性。私法强调意思自治、以任意性规范为主，在确保事业组织的公益目标防止事业组织追逐私利以及防止公共权力滥用、公共资源不合理利用等方面无能为力。

有关事业单位的专门立法规定①，事业单位应当进行“法人”登记，但因为分类改革前“事业单位”种类繁杂，社会功能多样，实际上超出了该立法对事业单位的界定 ，成为内涵和外延均很模糊的概念。

因为社会功能复杂，在处理涉及事业单位的事务或纠纷时，常常公私法混用。在“事业单位法人”法律地位长期模糊化的改革过程中，事业组织在某些情况下是民法中的非营利法人;某些情境下，作为行政主体受到相关行政法如行政处罚法、行政许可法等规制;也有司法个案将某事业单位作为经营主体受到市场主体相关法律法规规制的情况。

也由于这种法律上的定位不清晰、不确定，前期事业单位改革的市场化倾向，使得事业组织“私”的属性即逐利性和营利性得以彰显，偏离了其设立的初衷，由此引发了一系列诸如上学贵、看病贵等民生问题，解决这些民生问题需要对改革进行反思。其中，包括对事业组织社会功能和价值目标的重新认识和界定。在事业单位分类改革完成后，事业组织的社会功能相对明确，即提供公共服务。在此语境下，将事业组织视为私法上的经营者或者仅仅作为一般的私法法人，显然违背了设立事业组织的公共目的。

三、事业组织的公法规制及其意义

社会组织的设立之初既有公、私属性，公共组织和私立组织的设立和运行就应遵循不同的法律规范。对事业组织的法律规制应当以事业组织的公共属性作为基础，明确事业组织主要为某类法律规范调整不仅可能，就其社会功能及价值目标的实现而言，也是必要的。

（一）公共组织公法规制的必要性

我国1982年宪法中有关于发展社会主义科学、教育、文化等各类事业满足人民需要的规定 ，各类事业组织的设立依据均源于此。《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位的界定是符合宪法的规定的。据此，事业组织具有公共组织的特点，也决定了对其进行公法规制的必要性。

1. 事业组织的社会功能及价值目标决定了设立事业组织是一种依公法而为的公权力机构的行为，这种行为应当受到公法之限制。根据宪法，为发展社会主义各项事业，国家分别设立了科教文卫体等事业组织，国务院及地方各级人民政府依照宪法和组织法的相关规定，领导和管理教育、科学、文化、卫生等各项事业的发展，各级人民政府及其职能部门等，利用国有资产设立科教文卫等事业组织，履行政府的这一公共事业职能。政府及其职能部门创设提供教育、科研、文化和卫生等公共服务组织的行为，应该考虑不同时期的公共服务需求以及各项公共事业发展的需要，服务于国家目的、公共利益的实现，应由相关的公法予以规制。

2. 事业组织是利用公共资源、藉由公共权力提供公共服务的社会组织，需遵循公共资源配置法治化、公共权力法律授予、公共服务依法规范的行政法治基本原则。对事业组织的行政法规制是依法行政的基本要求。提供公共服务是现代社会行政的重要组成部分，公共服务活动也是现代社会行政法的规制对象;公共利益不仅是行政法的核心概念，是行政法适用、解释和权衡的普遍原则[7]，公共利益也是行政法和行政的目的。事业组织既是提供公共服务的一种组织形式，也是实现公共利益的一种组织形式，行政法明确其主体地位，对其进行规制是必要的。实践中，存在事业组织私法属性彰显的现象，改革中赋予事业单位的一些自主权，如类似于市场主体的财务自主权、自负盈亏等，在某种程度上，激发了事业组织的逐利动机，而利用公共资源或公共权力营利显然有违国家设立事业组织的目的，恰恰也说明了对事业组织仅仅予以私法上的规制是不够的。因此，作为公共机构的事业组织即使已经成为享有民事权利、履行民事义务的民法意义上的法人，其公法主体资格问题仍然需要得到解决[7]。

（二）事业组织公法规制及其意义

虽然某一社会组织实际上会参与广泛的社会关系，不同的社会关系由不同的法律规范进行调整，社会组织因而具有不同的法律地位，但任何社会组织都有其存在的主要目的及为目的而必需的活动范围，因而被法律赋予与目的相适应的权利能力和行为能力，从而具有某种法律上的独立人格。

事业单位分类改革前，事业单位的社会功能较为复杂，根据其实际参与的社会关系交由司法机关确定适用的法律规范，将事业单位的法律地位交由司法实践去认定[1]， 有一定的合理性，但这只是权宜之计。分类改革后，只有提供公益服务的事业组织保留在国家事业体制内，事业组织的社会功能和职能目标是相对单纯且明确的，即提供公共服务，为确保其履行社会功能、实现职能目标，由某一特别的法律进行规制不仅可能而且必要。

作为公立组织，事业组织利用公共资源提供公共服务，需遵循公共资源配置法治化、公共权力法律授予的法治社会基本原则，事业组织的职能定位、活动准则、问责机制等宜由公法规定。对事业组织予以公法上的规制具有以下现实意义。

1. 有利于实现对公权力行为的公法制约。从相关法律文件的规定以及我国实际情况来看，事业单位的创设权分属中央政府和地方政府。在为适应市场经济发展需要而进行的政府机构改革和事业单位改革过程中，为提供公共服务、为谋取私利、为精简行政机构、为利益输送等各种目的，设立了履行各种社会职能、公私法身份混杂的事业单位，设立事业单位的公权力缺乏相应的公法规范，致使事业单位构成复杂。事业组织系公权力机构为公共目的而设，政府设立、撤销、合并事业组织需为公共、公益目的，依据公法而为;通过财政预算对事业组织的资源配置等公共权力的行使应遵守公法规范，而非政府自主任意行为，这是法治政府的应有之义。

2. 有利于公共责任法定化和公法问责机制的建立。事业组织是中央政府或地方政府履行公共服务职能的一种组织形式，国家机关举办或利用国有资产举办首先表明这些组织的国有性质;此外，意味着这些公共服务的提供是法定的国家职责，这种职责的履行具有公共职责不可不为的特点。一方面，作为公共組织的事业组织需承担法定的公共责任，不同于民办非企业组织等私法人，事业组织在公法上负有不得不为、不为即失职的公法主体责任，以公法的强制性确保其履行职责，这是以意思自治为原则的私法不可能达成的目的。另一方面，政府的公共责任需法定化。事业组织因负有特定的公共任务，理所当然利用公共资源，其中主要接受政府的财政支持，因此，政府对事业组织的财政责任等不得任意免除或缩减。实际上，在20世纪90年代的事业单位改革过程中，确实存在为减轻政府财政负担而将一部分事业组织推向市场，成为自收自支、自负盈亏的准市场主体，这实际上是将政府在教育、医疗等公共服务领域的财政责任推向了市场，事业组织也借此以公共资源谋取私利，造成了上学难、看病贵等严重的民生问题，以致社会矛盾激化。此外，为确保事业组织公益目标的实现，政府应对其公共服务活动负有一定的监管职责，而事业组织利用公共资源逐利，政府如疏于监管、无所作为，国家设立事业组织目的则不能实现，也应追究公法上的责任。

3. 有利于维护公共利益。在我国事业组织是实现公共利益的一种组织形式。显然，公共利益不应停留在抽象的价值理念上，而应当成为公法调整和维护的对象，即公共利益需法律化，通过法律的规范性和强制性来保障公共利益的实现。公共利益的法律化[8]，首先体现在公共利益进入一国的基本法即宪法的视野中，宪法的价值理念应当蕴含着公共利益，宪政制度的具体设计应当确认和体现公共利益，充分考虑公共利益的保护，形成公共利益的基本法律秩序，在此基础上，各部门法律制度设计具体的公共利益维护制度，尤其是行政法以公共利益为基本价值，公共利益不仅仅是行政法学和行政法的核心概念，也是行政法适用、解释和权衡的普遍原则[6]324。

维护和促进公共利益是设立公共组织的目的，公共组织的行为应当服务于这一目的。通过公法规范公共组织的行为，抑制公共机构追逐私利，使其合乎公共利益的需要。实际上，自事业单位改革以来，政府逐步下放权力，事业组织获得了较多的自主权，但并没有获得提高公共服务效率的改革效果，这与事业单位改革过程中某一阶段的市场化倾向有关，法人自主权的行使缺乏相应的公法强制性规范而至公共利益目的背离。

4. 有利于规范事业组织的公共服务活动。公共服务作为现代社会政府的一项主要职能，不仅是公法研究的永恒主题[9]，也应当是现代社会行政法等公法规范的主要范畴，作为政府履行公共服务的事业组织，其公共服务活动应受到行政法的规制。第一，公共服务活动目的限制。事业组织是政府履行公共服务的组织形式，虽然作为一类独立的社会组织还有其自身存在的其他目的，但其活动的主要目的在于完成行政任务，达成行政目的。第二，法人财产权的限制。根据民法、物权法及其他相关法律法规规章的规定，事业“单位”这种法人类型具有一定的民事权利能力和民事行为能力，享有一定的法人财产权，但事业组织是利用国有资产提供公共服务，因此，对事业组织国有资产的利用应当做符合公共目的的限制，应与其行政职能、公法目的相结合，对其财产自主权作符合公益目的的限制，如不得擅自处置国有资产，其财产应当用于和目的事业有关的活动等，这是私法调整所不能及的。第三，因公共服务产生的社会关系应主要由公法调整。事业组织依法承担教育、医疗、文化等公共服务职能，在实现公共利益的过程中，必然会涉及国家经济政治体制以及各种利益团体、各种相互制衡的权力关系等，行政法等公法规制在调整这些关系方面显然具有私法不能达成、不可替代的特点。

四、事业组织的公法地位

（一）事业组织公法规制的主要内容

对事业组织的公法规制主要围绕事业组织的设立、运行、监管等进行，主要内容包括以下几个方面。

一是宪法及宪法性质的组织法等对事业组织的举办者如何行使事业组织的设立和撤并等权力予以规范，包括设立目的及设立基本程序的原则性规定。

二是根据依法行政的原则要求，对各级政府及其职能部门设立和监管事业组织的行政行为予以具体规范。根据宪法及相关组织法、相关公共事业的立法如《教育法》，以及1998年《事业单位登记管理暂行条例》等相关规定，事业组织的举办者和管理者一般是各级政府及其职能部门，因此，事业组织的设立、撤并以及对事业组织的监管通常是一种行使行政权力的行为，由相关的行政法予以规制。

三是为促进公共服务法定化，对依法设立的事业组织的法律地位，以及对事业组织的公共服务活动的具体规范等。

其中，政府及其主管部门设立、撤并和监管事业组织，事业组织的公共服务活动等，属于行政法的规制范围。事业组织作为实现公共行政任务的组织由公权力机关依据公法、利用公共资源设立，在提供公共服务活动中产生的事业组织与政府、事业组织与服务对象之间的关系宜纳入行政法的调整范围，即对事业组织的法律规制主要是行政法的任务。

（二）事业组织的行政法律地位

“公法组织与私法组织之区别主要系按组织据以设立之准据法，以及其依组织目标所从事之活动性质为判别标准”[10]，事业组织的设立依据及公共服务活动性质决定了事业组织的公法组织地位，事业组织在行政法上的权责义务都因其公共服务活动而产生。因此，分析事业组织的行政法律地位，需将其置于因公共服务的提供而形成的具体的行政法律关系中。

在事业组织提供公共服务过程中产生的社会关系包括事业组织与所有权人、举办者、监管者之间的关系，以及事业组织与公共服务对象之间的关系，因而，事业组织的行政法律地位可以从以下两个方面来确定。

一是从公共服务供给关系来看，事业组织与其举办者共同承担公共服务职责，同为公共服务主体，具有独立于举办者而非其附属机构的法律地位，于公共服务对象而言，事业组织是提供公共服务的行政主体，应当履行行政法上的义务，承担相应的行政法上的责任。

二是从公共服务的监管关系来看，事业组织作为政府及其职能部门的监管对象，其国有资产、公益目标、提供公共服务的质量标准、公共服务价格等方面接受政府及其职能部门的监管。在监管法律关系中，事业组织处于行政相对人的法律地位，履行行政相对人的义务，享有行政相对人的权利，包括抵御公权力违法监管而申请行政复议、提起行政訴讼等寻求行政法上救济的权利。

1. 事业组织的行政主体地位。关于事业组织的行政主体地位，目前使用较多的统编行政法学教材及有关学术著作中都有“法律、法规、规章授权的组织”这一行政主体类型的理论阐释和法条注解，在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等基本行政程序法中，都有“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织”的表述。在行政审判实践中，将承担公共职能的非科层制组织统称为“法律、法规、规章授权的组织”，以解决其作为行政诉讼被告的资格问题，如村委会、居委会、高校及各行业协会等组织的行政诉讼被告资格就是根据行政诉讼法及相关司法解释的规定予以明确的。

上述理论阐释、基本行政程序法的规定及行政诉讼法确认的法律法规规章授权组织大都是指具有公共事务管理权的事业组织，确认其行政主体资格也大都因为其实际上行使了行政权力，实施了行政处罚、行政许可、行政强制或其他行政管理行为，而不是基于其作为公共服务组织的属性，规范调整的内容并非事业组织利用公共资源提供公共服务的活动，因而，实际上事业组织作为公共服务直接提供者的行政主体身份并未在行政法上予以明确。

同《行政处罚法》等基本行政程序法赋予某些社会组织行政主体资格一样，事业组织作为提供公共服务的行政主体地位也可以通过相应的法律法规规章授权获得，包括关于公共事业的单行立法，如在事业单位分类改革取得重大成就以后，2017年发布的《中华人民共和国公共文化服务保障法》，其中规定了公益文化单位的公共服务责任和义务;2018年实施的《中华人民共和国公共图书馆法》也规定了政府设立的公共图书馆的公共服务责任和义务，在条件和时机成熟的时候，也可以通过制定统一的公共事业法，就公共事业发展的一些基本问题如政府的责任、公共事业组织的法律地位等作出原则性规定。

在公共服务活动中，事业组织是利用公共资源履行公共服务职能的主体，依法行政对事业组织而言，基本要求是依法合理利用公共资源，依法提供公共服务，履行公共服务职责。基于事业组织公共服务职责的必须履行以及公共资源的正当使用，公共职责的不履行或不正当履行，以及公共资源的不合理使用则构成公法上追责的理由，应适用行政法上的追责机制。

公共服務对象接受合乎标准的、适当的公共服务的权利需要相应的制度保障，这种制度也不同于基于私法上的意思自治原则建立起来的私法救济制度。因此，作为公共服务的提供者与公共服务对象之间因公共服务产生的有关争议应当通过行政复议、行政诉讼等公法上的救济途径解决，以强化事业组织公共服务中的公法主体责任。

2. 事业组织的行政相对人地位。为实现事业组织作为公共服务组织的社会功能，政府的监管是必要的。在国有资产管理、公益目标的实现、提供公共服务的质量标准、服务价格等方面，事业组织应当接受政府的监管。从行政法的角度分析，在这种监管与被监管的关系中，政府与事业组织分别是行政主体和行政相对人，依法监管必须以承认事业组织的独立地位和法人自主权为前提。事业组织既然具有独立的法律地位，政府对事业组织就不能再适用传统的命令、指挥、强制等科层管理体制下的内部“单位”式的行政管理方式。

任何一种社会组织都会参与多种社会关系，不同的社会关系由不同的法律规范进行调整，因而获得不同的法律身份，同样，事业组织因参与不同的社会关系，法律身份也是多元的。在上述这种监管关系中，需承认事业组织非营利法人作为行政相对人的法律地位，享有非营利法人在行政法律关系中应有的权利，包括对政府不当干预的公权力行政行为寻求法律救济的权利以及履行相应的义务。

从监管的效果来看，赋予事业组织行政相对人地位可以使监管更公平有效。因为，除事业组织以外，民办非企业组织也提供公共服务，在公共服务内容及质量标准等方面，事业组织与民办非企业组织同为独立的行政相对人，政府及其职能部门的监管应当一视同仁，而不是有公立私立之分、体制内外之分。

五、关于事业组织的立法梳理及立法建议

关于事业组织的法律地位，目前并无专门的综合性的立法。我国1982年宪法中多次出现“事业组织”的提法，但并未规定“事业组织”相应的权力、权利和义务，因而实际上，事业组织是一个内涵和外延均不明确的概念。

（一）关于事业组织法律地位的立法

1. 关于事业组织的综合性立法。1986年《民法总则》规定了“事业单位法人”的民事主体地位，2017年《民法总则》规定“事业单位法人”为非营利法人，确认和体现了事业组织公益价值回归的改革成果，但“单位”与“法人”这种不同语境下涵义显然对立的词组合在一起，对于描述事业组织的法律地位显然还停留在《民法总则》阶段。《民法总则》中将法人分为营利法人、非营利法人、特别法人三类 ，行政机关法人作为特别法人，其民事主体资格受到一些限制，即可以从事为履行职能所需要的民事活动。事业单位法人作为非营利法人，但《民法总则》对事业组织的民事主体资格并没有作职能目的性的规制，应当对其民事活动作符合职能目的的限制。

已有少量规范事业组织的立法，如1998年《公益事业捐赠法》，其中涉及公益事业单位的定义，1998年《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位进行了界定，2008年8月国务院发布的《公共机构节能条例》中的公共机构，包括全部或者部分使用财政性资金的事业单位在内，按此理解事业组织的性质应属公共机构。但对这些公共机构缺乏相应的公共服务权责义务规定。

2. 关于事业组织法律地位的单行立法。我国1994年的《教育法》规定了学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任，1998年制定、2015年修订的《高等教育法》规定了高等学校自设立起取得法人资格，享有民事权利，承担民事责任。1994年制定、2016年修订的《医疗机构管理条例》规定了依法设立的医疗机构承担民事责任。上述法律法规，规定了学校、医疗卫生机构等事业组织的民事主体地位，但并未明确学校、医疗卫生机构等作为公共组织的法律地位。尽管在事业单位改革取得一些成就以后，教育、医疗卫生等领域的法律法规做了一些修订，但从整体来看，教育、医疗卫生等事业管理体制仍沿袭了计划经济时期的管理理念和管理方式，也未明确公立学校、公立医疗机构的公共组织法律地位。

关于公共事业的单行立法，值得一提的是关于公共文化服务的立法，即2017年3月1日开始实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》。该法中明确了公共文化服务提供中的政府职责和公益文化服务单位的具体职责和分工， 政府职责包括：保障基本公共文化服务中的经费投入并建立公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评，确保资金用于公共文化服务，以及建立公共文化服务资金的审计监督及追责机制;制定和组织实施公共文化服务标准、目录等，建立公共文化服务绩效考评机制等。公益性文化服务单位、公共文化服务设施管理单位等公共服务提供者的具体职责包括：按照具体的标准和方式提供公共文化服务、管理设施等，并规定了相应的法律责任。但关于政府及其职能部门与公益性文化服务单位之间的关系，该法只作了较为笼统的、不完整的规定 。在前有《民法总则》和《事业单位法人登记管理条例》规定的情况下，显然公益性文化服务单位的法人地位无需该法予以确认。

公益文化服务单位的法律地位有赖于特定法律关系中的权利义务规定，该法中政府与公益性文化服务单位之间的权利义务关系并不明确、不具体，公益性文化服务单位与服务对象之间的权利义务关系缺乏具体内容，公益性文化服务单位公共服务的主体地位不明，公益性文化服务单位与服务对象之间纠纷的解决途径也不明确。此外，笼统规定国家推动公益性文化服务单位法人治理，但推动主体不明，推动主体与公益文化服务单位之间的关系如何处理，公益文化服务单位作为法人享有哪些权利，以及权利如何得到保障等内容均不明确。

从事业组织相关立法的总体情况来看，有关事业组织的立法没有引起足够的重视，已有立法明显立足于目前的管理实际而非改革及法治建设的长远规划，政府对事业组织的管理主要依赖政策文件，这也是计划经济体制下事业组织行政化的表现之一。

对事业组织的法律地位缺乏统一的综合性立法，相比已有的行政机关组织法、各类企业法等，事业组织的基本组织规则缺乏，已有的一些相关立法缺乏对事业组织的性质、地位和职责、类型、组织形式及运作机制、监督等方面的明确规定，对事业组织提供公共服务的行为也缺乏明确而具体的规范。相关行业领域的单行立法，多是计划经济时期制定的，内容较为陈旧且缺乏衔接协调，事业单位改革取得一些成就之后，这些法律法规并未及时做相应的修订。

（二）關于事业组织的一些立法建议

1.明确事业组织的公共组织属性及组织结构。在宪法已有“事业组织”的基础上，需制定相关的法律明确事业组织公共组织的属性。可以针对不同行业类型的事业组织，制定行业类事业组织法，也可以通过制定综合的事业组织法，对事业组织的性质、职责、类型、组织形式及治理结构、监督机制等具有共性的内容作出明确规定。

2. 在事业组织法的基础上制定相应的事业组织的行为法。规范事业组织的公共服务行为，对事业组织的行为不仅要做符合国家和公益目的的原则性规定，如2015年修订的《教育法》第八条“教育活动必须符合国家和社会公共利益”，对事业组织的行为也应做具体的规范，包括为提供公共服务的具体标准、以及为公益目的必要的禁止和限制，等等。

3. 规定事业组织的监管机制。因为事业组织的特殊性，其不能也不应该完全独立于政府。在确立事业组织独立法律地位、明确政事分开的基础上，依法对事业组织进行监管是确保国家设立事业组织之目的实现的重要保障。与传统的事业单位管理体制不同的是对事业组织依法进行监管，并不是在事业组织设立之时就为事业组织确定一个行政主管机关，而是在理清政事关系的基础上，根据不同的监管内容，将不同的监管职责赋予相应的职能部门，制定相应的法律法规，明确政府及其职能部门的监管职权职责、监管方式、监管程序等监管权力的运行机制。

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责任编辑：张淑瑛