建国以来我国廉政法治建设的发展与开拓

秦昕

【摘 要】 文章阐述了建国以来我国廉政法治建设的发展与开拓。七十年来，我国对贪污腐败犯罪的治理，形成了从民主运动式治贪，量变到质变的依法反腐，进而向法治化反腐道路不断迈进的中国模式。从新中国成立初期，我国通过专门的惩贪立法开端，到1979年首部刑法典夯实了廉政法治建设基础，但复杂多变的贪腐形势下未能严格执行依法反腐的司法实践。1997年及至现行刑法典框定贪污贿赂罪的基本法律框架，适应不断社会发展变化完善相关立法，逐步形成中国特色社会主义反腐法律体系，切实发挥惩治和预防腐败实效，夺取反腐败斗争压倒性胜利。

【关键词】 贪污贿赂罪;廉政法治;中国特色反腐法律体系

正如德国历史学家弗里德里希所说：“腐败是附着在权力上的咒语，哪里有权力，哪里就有腐败”，贪腐是人类社会常见的一种犯罪现象。我国对贪污腐败的惩治由来已久，早在先秦时期，就有“昏墨贼杀，皋陶之刑也”，在危害程度上将贪污等同于杀人，应处以死刑等规定。及至新中国成立初期，经过长期艰苦卓绝的斗争，在认真总结历史经验和教训的基础上，党和国家非常重视惩治贪污腐败，积极开展反腐倡廉建设。

一、廉政法治的萌芽：民主运动式治贪

正如新中国成立前夕毛泽东同志所警示的“糖衣炮弹”，贪污贿赂现象在新中国成立初期就开始出现了。为巩固新生政权，我国在建国初期就开始积极进行各项廉政建设和反贪污反腐败运动。

1、专门性立法奠定廉政法治建设的理论基础

就立法状况而言，在1949年至1978年这近三十年间，我国虽未制定颁布刑法典，但有关贪污罪的立法工作一直在进行，以1952年颁布的《中华人民共和国惩治贪污条例》（以下简称《条例》）最早、最为典型。该立法虽冠之以“条例”之名，却有“法律”之实：形式上，该《条例》制定颁行于第一届全国人大常委会成立之前，由代行全国人大职责的中国人民政治协商会议制定，由中央人民政府委员会批准公布;内容上，该立法涵盖了贪污罪的犯罪构成、刑罚裁量等应当由“法律”设定的根本性内容。

尽管《条例》所显示的立法技术尚不成熟，比如，将贪污罪涉及的主体延伸至“一切国家机关、企业、学校及其附属机构的工作人员”，而客观行为表现则囊括了行贿受贿、出卖国家情报、敲诈勒索、损坏公共财物等超出贪污罪语义范围的内容。但作为我国第一部关于贪污贿赂犯罪的立法，在1979年刑法出台以前，走在前列的《条例》无疑是当时惩治贪污贿赂犯罪主要的法律依据。《条例》既明确了贪污罪的概念，还为惩治行贿、受贿、介绍贿赂、收买盗取国家经济情报以谋取私利等行为提供了依据，甚至还就处罚情节、刑罚裁量等做了具体规定，成为这一时期惩治贪污贿赂犯罪明确且具体的法律依据。

《条例》的制定，体现了我国这一时期在惩治贪污腐败问题上法制建设的探索和意图，是新中国成立以来依法惩治贪腐的开端。当时社会历史背景下立法技术不成熟导致的《条例》本身存在的立法缺陷，加之法治观念的欠缺，《条例》在当时并未得以完全施行，或者说依法惩治贪腐还未成型。

2、民主运动式治贪夯实廉政法治建设的现实条件

在《条例》之前，我国并非没有贪污犯罪现象，也并非不对贪污犯罪行为予以惩治，但当时主要通过民主运动的方式，通过开展各类整风运动进行反腐倡廉建设。从1950年开始的整风运动，揭发了大量国家干部受腐蚀现象，到1951年在全国范围内开展的“三反”、“五反”运动，严厲打击腐败行为，党中央多次发出整风运动的指示，并对整风运动的作用给予充分肯定。

在《条例》之后，我们也并未严格依据《条例》的明文规定来惩治贪污贿赂犯罪，依旧在很大程度上依赖“整风”这一民主运动的方式进行治理，1957年开始的整风运动，就指向“一整主观主义、二整宗派主义、三整官僚主义”。而之所以未能严格执行《条例》，最根本的原因，还是法治观念尚未建立起来，司法实务部门对贪污犯罪的治理会根据党和国家的政策进行相应调整。例如，《条例》第三条规定：“个人贪污的数额，不满人民币一千万元者，判处一年以下的徒刑、劳役或者管制”，但实践中，司法实务部门按照有关政策的要求，对上述法律的明文规定作了变通：“除对其中情节严重者应给予刑事处分外，其情节不严重者一般应免于刑事处分，而由其工作机关按其情况，予以不同程度的行政处分，以示严肃。”尽管《条例》不是一部严格意义上的刑事法律，惩治贪污的手段和方式也综合采取了刑事和行政手段，但实务中直接将应当给予刑罚处罚的行为，降格给予行政处分，不完全按照《条例》规定的数额和情节去处罚贪污犯罪，是法治观念不健全的表现。

尽管当时未严格执行《条例》，但从当时的审判情形看，党和国家对于惩治贪污贿赂犯罪的态度是非常坚决的。在建国初期需要争取团结大多数的背景下，依然对刘青山、张子善处以极刑即可印证。换言之，惩治贪腐的坚定决心下，民主运动式惩治贪污腐败犯罪的实践，虽未严格依据法律，却切实发挥了惩治贪污腐败的实效，是当时惩治贪污腐败的主要手段。同时通过树立惩治贪腐的导向，为后来廉政法治建设准备了实践基础和现实条件。

二、廉政法治的开拓：从量变到质变的依法反腐

1979年至1996年间，有关贪污贿赂罪的立法工作得以蓬勃发展，1979年刑法典的颁布实施，是刑事法治发展的重要起点，对廉政法治建设具有里程碑意义。改革开放以来社会政治、经济等多方面的发展变化，廉政法治建设也随之不断开拓发展并日趋成熟。

1、完善立法，重视通过法律来惩治贪污贿赂犯罪

党的十一届三中全会后，我国进入改革开放新时期，廉政法治建设也面临不同以往的新形势、新情况：一些地方和部门的违纪违法现象激增，贪污受贿、谋取不正当利益现象开始蔓延，少数干部搞特殊化现象严重起来。面对严峻复杂的反腐败形势，诚如十一届三中全会上指出的“为了保障社会主义民主，必须加强社会主义法制……应当把立法工作摆在全国人民代表大会及其常委会的重要日程上来。”这一时期，我国采取积极的立法政策，推动了贪污腐败犯罪的相关立法。

在总结建国以来反腐经验的基础上，1979年刑法首次名正言顺地对贪污贿赂罪做出了刑法性规定。总体上看，贪污贿赂罪的立法因刑法典出台得以完善，其主要进步之处体现为：第一，合理限制了贪污贿赂罪的主体范围，明确只有“国家工作人员”和“受委托从事公务的人员”才能构成贪污罪;第二，将受贿罪、行贿罪、渎职罪等从“口袋罪”贪污罪中分离出来，渎职罪作为类罪名单列一章，受贿罪、行贿罪作为“渎职罪”中的具体罪名，瘦身后的“贪污罪”则属于“侵犯财产罪”，针对侵犯“公共财物”的行为予以惩治。第三，突出“利用职务上的便利”这一贪污贿赂罪的核心构成要件要素，受当时“宜粗不宜细”立法指导思想的影响，对贪污、受贿的具体行为方式并未作明确规定。

除刑法典外，这一时期最值得一提的贪污贿赂罪立法，便是1988年全国人大常委会通过的《关于惩治贪污贿赂罪的补充规定》（以下简称《补充规定》）。较之1979年刑法和《条例》，《补充规定》中有关贪污贿赂罪的立法，是立法技术不断进步走向成熟的集中体现。其一，犯罪构成要件描述更明确、更具可操作性：不仅对贪污罪、受贿罪的罪状描述更具体，还对行贿罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪等罪名作了规定，使贪污贿赂罪的相关立法更全面系统;其二，《补充规定》采用了以数额定罪的立法设计，以数额为主线进行了刑期设置，且沿用至今。从整体上看，《补充规定》摒弃了“宁粗勿滥”的立法精神，在立法技术不断走向成熟的背景下，我国更加依赖通过完善立法来加强对贪污腐败现象的治理。通过法律的手段来治理贪污贿赂现象，是廉政法治建设质的飞跃。

2、严格司法，依法惩治贪污贿赂罪任重道远

改革开放初期，新的经济发展形势下产生各类腐败现象，尤其是经济体制改革过程中，腐败现象严重滋生蔓延。随着社会主义市场经济的逐步发展，腐败问题开始向商业等私权力领域蔓延，商业贿赂日益成为突出的社会问题，我国立法也适应这种腐败形式的变化，以单行刑法《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，对公务腐败和商业腐败同时进行了规定。面对日益复杂的反腐形势，党和国家对此保持高度警惕，毫不放松查办违纪违法和腐败案件，在1979年刑法实施后，司法实务部门开始依法加大对贪污贿赂罪的惩治。

从当时媒体和官方公布的案件查处情况看，各地人民法院对于情节严重的罪犯，依法从严惩处，判处重刑，甚至判处死刑。在党的十二大到十三大五年间，中央纪委和各级纪委共处分违纪党员六十五万余人，对于一些重大违纪违法案件的坚决查处，在党内外产生了较大影响。与此同时，《关于党内政治生活的若干准则》《人民检察院组织法》等规范性文件的施行，国家监察部、审计署的正式成立，在反腐败斗争中都发挥了重要作用。这一时期惩治贪污贿赂罪的情况可概括为：政策严格，态度坚决，司法实务中不严格依法惩治的现象依然存在。

相较于1952年《条例》的执行情况，1979年刑法、《补充规定》等有关法律法规得到了较好的执行，对于将应当给予刑事处罚的犯罪行为行政处罚化，这种明显违背法律条文规定的做法，基本不复存在。但是，由于这一时期的立法尚存一个逐步完善的过程，故而在执行过程中不可避免地会遇到各种始料未及的问题。如：1979年刑法没有对贪污罪的犯罪数额及对应刑期进行设置，就必然造成司法实务中对贪污罪的犯罪情节认定标准不一，在刑罚裁量时就可能出现轻重失衡，甚至同案不同判的现象发生。再比如，由于《补充规定》第三条规定的“挪用公款数额较大不退还的，以贪污论处”，过于笼统，使得对于一些尚未归还公款的案件中，出现认定为挪用公款罪还是贪污罪的司法争议，甚至滋生将案發时公款未归还的情形通通认定为贪污罪的不当倾向。

除了立法本身存在缺陷外，改革开放下经济形势的深刻变革，使得贪污腐败案件呈现复杂多变局面，涉案金额越来越高，犯罪手段愈发多样隐蔽，贪污贿赂罪的相关立法在具体的司法实践中不免显得相对滞后，难以适应严惩各类形式贪污贿赂犯罪的实际需要。尽管在这一时期，极少出现因政策要求而违背法律明文规定对腐败案件查处的情形，但同案不同判、对不属于犯罪的行为给予刑事处罚等现象却时有发生，严重阻碍了依法治理之路，不利于廉政法治建设。

三、廉政法治的发展：法治化反腐的中国模式

自1997年党的十五大第一次将“法治”载入党的纲领性文件，到党的十六大提出“反对和防止腐败”，到党的十七大推动中国特色反腐倡廉建设道路，到党的十八大提出构建不敢腐、不能腐、不想腐的机制体制，[1]到党的十九大提出要夺取反腐败斗争压倒性胜利，我国廉政法治建设逐步形成了有中国特色的反腐道路，形成了法治化反腐的中国模式。

1、1997刑法确立我国反腐法律体系基本框架

1997年至今，有关贪污腐败犯罪的立法继续向前发展，首先值得关注的便是1997年刑法典，1997年刑法中有关贪污贿赂罪的立法基本定型，确立了贪污贿赂罪一直沿用至今的立法体例和模式。

首先，从立法结构看，1997年刑法在“渎职罪”之外增设“贪污贿赂罪”一章，将贪污罪从侵犯财产罪中剥离至贪污贿赂罪中，结合修正案逐步将贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等十四个相关罪名囊括其中，形成了较为全面、完善的贪污贿赂罪的法律体系。虽然同样强调犯罪对象属“公共财产”，但置于侵犯财产罪中，犯罪客体乃重在公共财产所有权，而非国家机关的正常活动及其公正廉洁的信誉，与廉政法治建设的精神相悖。

其次，从罪状描述分析，1997年刑法粗细结合、收放有度，既描述了具体的行为方式，也对其他行为模式留有余地，如贪污罪强调“利用职务上的便利”，既列举侵吞、窃取、骗取等多种手段，又兜底了以其他手段非法占有公共财物;受贿罪则区分“主动索贿”和“被动受贿”两种主要受贿形式，对“被动受贿”增设“为他人谋取利益”要件，从而合理框定了贪污贿赂罪的行为边界，摸准了贪污贿赂罪的精髓要义。

最后，犯罪构成要件规范化，尤其是犯罪主体方面，合理界定了“国家工作人员”的范围，不再“唯身份论”，不以“国家干部身份”来确定国家工作人员，而是以“依法从事公务”这一实质内容来判断主体资格。通过“依法从事公务”这一实质要素的判断，合理扩大了贪污贿赂罪的主体范围，避免对部分从事公务却无国家干部身份人员的贪污贿赂行为无法进行刑事问责的尴尬局面。

1997年确立的反腐败立法格局和模式，充分考虑了贪污贿赂罪侵犯客体的一致性和系统性，契合了惩治和预防腐败的现实需求，有力推动了中国特色反腐倡廉建设道路向前发展。

2、形成中国特色社会主义反腐法律体系

1997年刑法颁布实施至今二十余年，期间经历十部修正案，除《刑法修正案（九）》外，无一修正案对贪污贿赂罪做出大幅调整。《刑法修正案（九）》以及在此基础上的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》，在社会主义市场经济深刻变革的当下，对贪污贿赂罪进行的一次心脏搭桥术，针砭时弊直击要害，修正了贪污贿赂罪立法的不适应性。

第一，对贪污贿赂罪的量刑依据进行变革，使之更具全面性和适应性。由原本依据具体贪污数额的多少来判断情节轻重设置四档刑期，调整为“数额”“情节”并重，将具体的贪污数额变更为“数额较大”、“数额巨大”等三档刑期，再通过司法解释等形式对数额较大、数额巨大的具体金额予以明确并可结合经济发展水平适时调整，以确保刑法典的稳定性和适应性。

第二，对贪污贿赂罪的刑罚裁量进行调整，使之更显轻重有度。刑期档次设置顺序变“从重到轻”为“由轻到重”，这绝不是无的放矢，也不是文字层面的简单调整。纵观我国整部刑法典，在《刑法修正案（九）》之前，唯有故意杀人罪和贪污罪的刑期设置是“从重到轻”，这体现的是对贪污罪从重处罚的立法倾向，[1]优先考虑适用重一档刑期。而有意就刑期档次设置顺序进行调整，所透露的意味再明显不过，这与特别设置贪污罪的从宽处罚情节相印证。此外，在司法实践中，如实供述、真诚悔罪、积极退赃等本就是从宽处罚情节，在贪污罪处罚规则中特别设置和强调该情节，体现的是对贪污罪从轻处罚的立法设计。诚然，《刑法修正案（九）》并非一味体现对贪污罪的从轻处罚，对于情节特别严重尚不足以判处死刑立即执行的犯罪分子，设置“终身监禁”，在刑罚执行过程中体现罪刑相适应。

第三，加大对行贿犯罪的处罚力度，切实体现“反对和防止腐败”。改变以往单纯强调从重处罚来预防贪污受贿犯罪的方式，尝试多措并举从根源上切断腐败源头。其一，增设“对有影响力人员行贿罪”，将通过关系人腐蚀国家工作人员、打擦边球的行为纳入刑法调整范围，弥补新出现的立法空白。其二，删除行贿罪一般性“免除处罚”的规定，被追诉前主动交待行贿行为的，由“可以减轻处罚或者免除处罚”调整为“可以从轻或者减轻处罚”，破除司法实践中对行贿罪甚少处罚，助长行贿犯罪猖獗的怪象。其三，对各类行贿罪增设罚金刑，从经济能力方面着手降低再犯可能性，从而预防贪污贿赂犯罪。

在1997年刑法典的统领下，配之以不断适应社会发展变化的修正案、司法解释等规范性法律文件，中国特色社会主义反腐败法律体系已基本形成。在这过程中，国家和人民的法治观念得以发展，注重依靠和擅于运用法律制度来治理贪污腐败犯罪，发挥中国特色社会主义反腐法律体系的保障性作用。纵使在运用法律制度治理腐败问题的过程中，依然可能会遇到新领域、新手段等适应性问题，但法治观念支配下的我国廉政法治建设能及时做出适应性调整，不断适应惩治和预防腐败犯罪的需要。

四、小结

通过梳理新中国成立以来我国廉政法治建设历程，不难发现，对于惩治贪腐，党和国家的态度始终是坚定的，直至夺取反腐败斗争压倒性胜利。在惩贪抑腐政策下，伴随立法技术的进步和法治观念的形成，我国廉政法治建设得以发展。在中国特色社会主义反腐法律体系形成过程中，我国对于贪污贿赂罪的惩治呈现逐步法治化的过程，期间遇到的都是法治化进程中不可避免的各类问题，也终将被法治所折服。

【注 释】

[1] 在刑法中，受贿罪的处罚是适用贪污罪刑罚规定的，故本文所称贪污罪的处罚规则全部适用于贪污罪和受贿罪.

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【作者简介】

秦 昕（1989.1—）女，汉族，江西宜春人，硕士研究生，中共江西省委党校讲师，从事刑法学和行政法学研究.