集体经营性建设用地入市改革推动乡村振兴实施的研究

【摘要】乡村振兴最重要的是解决钱的问题，本文结合海南省文昌市农村集体建设用地入市改革试点经验，剖析乡村土地资产活化面临的问题，提出盘活乡村土地资产，助推乡村振兴实施的有关建议。

【关键词】乡村振兴;农村集体建设用地;乡村土地资源活化

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，通过一系列的政策措施和引导，多举措让已经出现衰败问题的乡村恢复元气，重新繁荣起来，缩小城乡差距，平衡区域发展，最终使乡村达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的理想情况[1]，解决中国经济社会发展中最大的结构性问题，使农业农村同步实现现代化、使亿万农民共享现代化建设成果[2]。

乡村振兴要靠产业，产业的发展和建设，最重要的还是要解决钱的问题。乡村最大的资源、最根本的资产就是土地。城市的发展离不开城市土地的精细化利用与管理，乡村要发展，还要着眼于乡村土地的价值挖掘。乡村土地数量庞大，但是土地粗放化利用较为严重，如耕地撂荒、农房闲置、村庄边界无序扩张、空心村问题[3]。同时，农村环境、基础设施和公建配套差，仅仅依靠政府财政转移支付解决，难以解决乡村振兴可持续发展动力问题。此外，当前土地制度管理对农村土地资源的流转利用尚未全面放开，农村的土地资源资产难以活化，乡村振兴就缺少动力。因此，农村土地制度改革是乡村振兴战略制度设计的关键内容，加快农村集体建设用地入市改革，从乡村最大的资源资产出发，激活农村土地资源资产，是破题乡村振兴资金来源，推进乡村振兴实施的有效途径。

1、文昌市试点基本情况

2015年海南省文昌市被列入了全国33个改革试点市县之一。文昌市于2015年起开展农村集体经营性建设用地入市试点改革，试点范围覆盖文昌市17个镇。试点过程中，文昌市探索在符合土地利用总体规划、城乡规划及其他相关规划、用途管制、依法取得用地手续的前提下，对入市的地块补齐办理集体经营性建设用地使用权证，允许存量农村集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）等方式入市，完善农村集体经营性建设用地产权制度[4-5]。

自试点启动至今，文昌市采取就地入市、异地调整入市等方法，以挂牌出让、租赁等方式入市商业、商服土地15宗，面积约135亩，成交总价约8668万元，收取土地增值收益调节金约1733万元[4-5]。

2、文昌经验对乡村土地资产活化的借鉴

2.1完善确权规划是基础

拟入市交易的地块必须权属清晰，通过确权登记发证，明确农村集体经营性建设用地入市主体和实施主体。入市主体可以是代表土地所有权的农民集体，土地属于村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权，属于镇农民集体所有的，由镇农村集体经济组织代表集体行使所有权。实施主体可以由代表其所有权的农民集体委托授权具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等单位代表实施。另外，集体经营性建设用地的“经营”属性须经规划认定。文昌市目前尚未实现城乡规划和村镇规划全覆盖，结合海南省“多规合一”工作，研究出台《文昌市农村集体经营性建设用地城乡规划修改和调整暂行办法》，明确修改控制性详细规划的程序以及在控制性详细规划范围外提供规划条件的程序，解决集体建设用地经营性质的认定问题[4-5]。

2.2挂靠产业项目是关键

入市试点范围覆盖文昌市17个镇，经营性建设用地需求主要集中在文城镇区、清澜开发区、龙楼铜鼓岭国际生态旅游区、月亮湾区和木兰湾开发组团。从试点范围看，产业或项目发展需求是驱动集体经营性建设用地入市的直接原因。文昌市将集体经营性建设用地入市地块与乡村振兴、全域旅游、扶贫攻坚结合了起来，重点向共享农庄、田园综合体、美丽乡村项目提供建设用地，发展“美丽经济”。入市土地主要用于乡村休闲旅游为主的商业服务，以及工矿仓储等经营性产业或项目[4-5]。

2.3出台制度配套是核心

为做好集体经营性建设用地入市的政策支持工作，文昌市陆续出台了保障集体经营性建设用地入市有关的入市交易规则、土地收益集体和个人分配指导意见、异地调整入市等配套制度共6项，明确了集体经营性建设用地入市的流程和交易规则，以及土地收益分配的比例。同时完善了土地分等定级和地价评估体系，为集体经营性建设用地入市提供价格参考标准[4-5]。

2.4保障农民利益是根本

根据不同入市地块用途，文昌市政府收取土地增值收益调节金以建立农村专项资金，留取给集体一定的收益比例，既保证了各主体间的分配相对公平，又为集体经济组织的发展壮大提供了资本。通过推动集体经营性建设用地入市，带动清理一批闲置宅基地及农房，在保障农民集体所有权不变的前提下，不断增加农民收入，发展“集体经济”。如文城镇霞洞村通过试点政策入市两宗商业用地，出让成交均价约为100万元/亩，在扣除土地增值收益调节金、地上青苗和附着物补偿费、税费等成本后，农民和集体能获得入市純收益约67万元/亩[4-5]。

3、从文昌经验看乡村土地资产活化面临的问题

3.1乡村规划缺位，规划审批较长

符合规划和用途管制是集体土地入市的前提。然而，目前我省大部分乡村规划尚未完全覆盖，原有的已编制村庄规划的，基本没有布局集体经营性建设用地。由于入市土地主要用于乡村休闲旅游为主的美丽乡村、田园综合体等乡村振兴经营性产业项目，在项目策划至落地过程中存在乡村用地规划与实际功能需求不匹配现象，以及乡村开发边界难以突破等问题，继而需要进行一系列规划调整工作，保障产业项目落地。然而项目规划调整程序繁杂，审批时限较长，一般长达数月甚至一年，严重影响项目推进进度。

3.2地块零散难用，存量资源减少

乡村存量集体建设用地一般零星分布在村庄外围，或集中在村庄内部的老旧房屋区域，基础设施配套和环境配套较差，按现状开发利用面临高投资，低收益问题。同时，根据第三次全国土地调查的要求，现有存量未开发利用的集体建设用地将按现状（如大量为林地、园地）用途进行登记，农村存量集体建设用地数量将大幅减少，可调整入市的地块存货不足。

3.3制度出台滞后，政策支持不够

国有建设用地入市的整个流程都有较成熟的法律法规，相比之下，集体建设用地入市在国家、省政府层面还有很多细节尚未明确。主要包括入市的流程，入市收益分配如何平衡，入市后产权如何分割，入市土地如何享有抵押权益等等，这些都有待于相关法规出台明确。

4、有关建议

4.1探索空间规划管控改革，为乡村土地资源活化提供空间保障

集体经营性建设用地入市一般用于农业+文旅综合的产业项目，用地需求动辄成千上万亩，需对乡村区域进行整体规划，调整入市地块为经营性用途，同时适当调整乡村开发边界，将零散分布的地块集中布局。乡村开发边界管控严格，为优化乡村振兴产业投资环境，简化项目前期规划用地审批流程，建议在乡村空间规划编制和管理上适当灵活管控，将建成区以外的乡村开发边界调整权限下放至市县政府或者取消村庄开发边界管控，建议对乡村开发边界内的土地用途管制实行总量管控和空间弹性管理。对乡村规划范围内的土地用途管制进行差异化管理，明确硬性管制界限，如生态保护红线、永久基本农田界限、生态公益林地保护红线等非建设用地界限。对硬性管制界限外的其他土地用途实行弹性空间管制及规模总量管控的差异化用途管制模式。对乡村建设用地实行总规模控制，建设用地空间布局由各市县根据乡村实际发展需求对乡村建设用地空间进行灵活布局调整。

4.2加快出台集体建设用地入市配套政策文件，为乡村土地资源活化提供政策保障

2019年通过的《土地管理法》修正案破除了农村集体建设用地进入市场的法律障礙，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权能，明确了农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员或村民代表同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。虽然国家层面的法律法规已出台政策指导，但是集体建设用地入市的操作细则、交易规则、分配比例等实施细则尚未出台，省市政府仍需加快完善相关法律法规的制定和出台。

4.3加快探索多元化融资支持，为乡村土地资源活化提供金融保障

根据银监会和国土资源部通知要求，试点地区银行业金融机构要按照《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务。在试点经验总结的基础上，持续推进农村集体经营性建设用地入市工作，建议各类金融机构积极探索创新融资产品、融资计划等多元化的融资支持，搭建市场化流通的金融平台，加快出台与集体建设用地入市相关的金融配套支持政策，为集体建设用地入市提供金融保障。

参考文献：

[1]王元栋，张晓瑞.安徽建筑大学学报[J].2018，（10）：66-71.

[2]刘震.公共治理[J].学术前沿，2018，（06）：76-79.

[3]四川省社会科学院课题组.当代县域经济[J].调查研究，2019，（06）：54-59.

[4]文昌市国土资源局.文昌市农村土地制度改革三项试点工作总结报告[Z].2018.

[5]文昌市国土资源局.关于文昌市农村集体建设用地入市指导意见专题研究报告[Z].2018.

作者简介：

吴云（1984-），女，汉族，籍贯海南海口，职务副总经理，中级经济师，硕士研究生，单位儋州市乡村振兴投资开发有限公司，研究方向土地资源管理、区域经济。