马赛克理论下的信息获取与政府信息公开探讨

方草

摘 要：科技的发展为大众的社会交往与信息获取带来了极大的便利，同时也引发了如何更好地保障国家安全的思考。马赛克理论揭示了一种通过聚集一些看似毫无价值的碎片信息来完成一幅完整信息画像的方法。公民知情权与政府信息公开相辅相成，马赛克理论在国外政府信息公开与公民知情权的关系探讨中不断发展，对我国政府信息公开制度的发展有一定的借鉴作用。

关键词：马赛克理论;政府信息公开;国家安全;信息自由

中图分类号：G206文献标识码：A文章编号：1672-8122（2019）12-0026-02

马赛克理论是信息数字化环境下产生的概念，它是一种聚合成像的理论，有众多看似无关紧要的信息，因为信息的其他部分是模糊不清的，但当碎片信息相结合时，便能在很大程度上消除之前信息的马赛克部分，形成一个完整的信息图像。每一个信息都是对其他信息的吸收和转化，彼此关联和参照，从而形成一个宏大的网络。

国外大多数学者强烈反对马赛克理论，认为这是政府保留信息，侵犯公民知情权的手段[1]。也有学者认为马赛克理论是对国家安全的保护，保留某些信息是为了防止他国从无关紧要的独立事实中推断出一种战略弱点，并利用这个弱点来达到恶意的目的[2]。也有学者从个人隐私的角度出发，认为在网络技术发展迅猛的大数据时代，信息上传下载的速度已经不同往日，个人信息碎片的聚合也能造成个人隐私被侵犯[3]。

我国对马赛克理论的讨论不如国外激烈。有学者认为马赛克理论是政府机关对信息进行保留的手段，影响了公民知情权的实现[4]。也有学者认为马赛克理论为政府保密信息提供了合理的解释，正是因为无法预估公布信息碎片的危害，才延缓政府的信息公开[1，5]。同时马赛克理论对我国刑事诉讼中隐私权保护存在的问题有很好的借鉴意义[6]。学者提出这个理论对政府信息公开与保留之间的平衡具有一定的启示意义，建立和完善马赛克理论的司法审查制度是必要的，确保国家信息安全的同时对马赛克理论的范围和举证有所控制，从形式和内容对马赛克理论进行审查，构建符合信息公开和信息安全的司法审查制度[7]。

一、理论发展

1972年，美国政府诉马尔凯蒂一案首次运用马赛克理论[4]。马尔凯蒂原是美国中央情报局的工作人员，退休后他出版的书籍披露了本人的工作经历，美国政府以国家安全受威胁为由对马尔凯蒂进行了起诉。之后马赛克理论演变为现行法律中扩展政府保留信息能力的一种尝试[2]。在冷战的后十年，里根政府以保护国家信息安全为由，将马赛克理论写入法律。“9.11”事件后，布什政府在保密工作中采取了更加严格的方法，对非机密的信息传播也是严加管制。美国媒体对此提出了质疑，认为这一做法违反了对言论自由的保护，这种过度的管制会严重侵犯公民的知情权[2]。但由于法院在保密领域的不熟悉，往往会接受政府的抗辩，马赛克理论也得到了更加广泛的运用。

二、马赛克理论的多种主张

政府对信息的保留和公民知情权的关系难分难解，本质上是公私问题的探讨[8]。《政府信息公开条例》是公民知情权的保障，同时根据《中国人民共和国國家安全法》规定政府有必须保护国家安全的职责，公民有维护国家安全的义务。

网络的发展使得信息量不断膨胀，人民群众对政府信息公开的需求有所变化，政府信息公开工作的环境也发生了变化，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）完成大修，自2019年5月15日起施行。

（一）政府的马赛克理论主张

在两版《条例》对比中，新版《条例》增加了信息公开的渠道，新版《条例》第八条“加强互联网政府信息公开平台建设”以及第三章第二十三条都是对信息公开平台的扩大。

如今政府不断寻求网络平台的扩张，作为政府公开信息的新渠道，政务微博不断发展，以一种广受大众好评的姿态，逐渐打破了以往政务信息不对称的情况[9]。根据CNNIC第43次报告，我国在线政务服务用户规模达到3.94亿，经过新浪微博平台认证的政务机构微博达到138 253个。随着短视频的兴起和流行，很多政府部门会在社交媒体中上传短视频展示工作场景，这样的传播行为受到群众的广泛推崇。但根据马赛克理论，视频中无意间暴露的信息看似无关紧要，但有心之人聚合这些信息时，是否会对国家安全和社会稳定造成不良影响就不得而知，因此马赛克理论是帮助政府合理公开内容的理论工具，也是政府保留部分信息的理论支持，但应控制其运用范围，不能使其成为政府不公开应当公开的信息的理由。在我国，公民享有知情权，保障公民的知情权，要求政府应当进行信息公开，新版《条例》中第二十条、第二十一条列举了应当公开的内容，应相对应地进行公开。

（二）公民的“反向马赛克理论”主张

新版《条例》存在需改进的地方，新版《条例》中“三安全一稳定”仍然缺少较为明确的法律内涵，依旧存在由于定义模糊而导致行政机关在实践中裁量权过大的问题，会给公民主观上带来“反向马赛克”的误读，即虽然豁免公开的信息单独看起来是不公开的一小部分，但聚合起来不公开的范围就有所扩大。因此，早日确定“三安全一稳定”的法律内涵便能消除这种主观上的“反向马赛克”，公民也更清楚知情权的界限所在。

公民知情权并不是无限扩张，政府信息公开”透明化”是相对的，而不是绝对的概念，公民可根据自身需要申请信息公开，新版《条例》对公开内容的扩充从各方面尽可能地保障公民的知情权，新版《条例》中第二十条、第二十一条是公民正当的申请公开范围，而知情权之外还有与知情权同等重要的利益需要法律的保护，如国家安全，国家安全无小事，每个公民都有维护国家安全的义务，公开后可能危及国家安全的信息是不能触碰的底线，避免他人集合碎片信息达到恶意的目的。

（三）公民信息的“被马赛克化”

在当今网络时代，个人信息基本实现数字化，个人信息与个人隐私之间的界限逐渐模糊。数字时代个人隐私让渡给公共的情况变得越来越多，数字化的个人信息被冠以“公共”的名义，可以被他人传播和利用。在公共场合暴露的信息或被合法暴露的信息虽然只是个人信息的一部分，但在马赛克理论的假设下，以及个人信息的可被识别性，当这些信息被聚齐后，便能形成一个完整的个人信息图像，这时就涉及个人隐私的问题。

在新版《条例》中提到“第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响，予以公开。”在进行是否对个人信息公开时其实也难以抉择，问题就在于公共利益本身概念的模糊性，以及影响公共利益的程度难以测量。在新旧两版《条例》中，都缺少对公共利益进行进一步的阐释，因此在马赛克理论背景下，合理的公开方式是很重要的。

三、结 语

总的来说政府信息的公开与保留都是基于对公共利益的考量，政府信息公开与国家安全、社会公共利益，以及个人的知情权和隐私权都存在利益关联，马赛克理论为政府信息如何公开带来了新的思考，明确的法律概念与条例的不断完善是对各方利益的保障。在马赛克理论的本土化过程中，可以将其运用在国家安全的领域，但限制其运用范围被任意扩展，不管从内容还是程序上都应是合法合宪的，以此构建一个尽可能保护三方利益的政府信息公开制度。

参考文献：

[1] David E. Pozen（2005）.The Mosaic Theory，National Security，and the Freedom of Information Act，The Yale Law Journal，115+630-631.

[2] Christina E. Wells.CIA v. Sims： Mosaic Theory and Government Attitude. University of Missouri School of Law. 854，2006.

[3] J. Smith（2013）.Much Ado About Mosaics：How Original Apply to Evolving Technology in United States V.Jones Priscilla.North Carolina Journal of Law and Technology，14（2），558.

[4] 韋景竹.马赛克理论及其发展[J].保密工作，2013（3）： 39-40.

[5] 刘家真，王金彪.镶嵌理论与政府信息公开：不可控和可控之争[J].信息化建设，2012（5）：21-23.

[6] 薛浩然.浅析美国马赛克理论对我国刑法的借鉴[J].法制博览，2018（11）：258.

[7] 杨建生.政府信息公开中镶嵌理论的适用于信息保护[J].社会科学家，2014（1）：92-99.

[8]肖卫兵.《政府信息公开条例》中“国家安全”例外规定的完善[J].上海政法学院学报，2016（4）：97-104.

[9] 赵盼盼.政务微博发展十年：回眸与前瞻——一个文献综述的视角[J].现代情报，2019，39（6）：156-167.

[责任编辑：杨楚珺]