农村土地管理制度现存问题及改革建议

谢玉新

（商丘市梁园区自然资源和规划分局前进国土所，河南 商丘 476000）

一、农村土地管理制度改革的必要性

建设小康社会从战略角度考虑，应该从解决好农村的基本问题即土地问题着手。土地是农民的基本生产资料和基本生活依靠，也是最基本的社会保障。我们是社会主义国家，发展工业化和城市化不能采取剥夺农民的手段来创造基础条件，要改变城乡“二元结构”，推进全面建设小康社会，应该在坚持农民集体土地所有制的前提下，从改革农村集体土地管理制度方面加以探索，从体制、机制和政策方面加以创新和引导。推进全面建设小康社会，必需深化农村改革，要抓紧改革农村集体土地的管理制度。

二、农村土地管理制度现存问题

（一）征地范围过大，补偿标准不尽合理

目前，我国相关法律法规并未对公益性和经营性建设用地范围作出明确的界定。征地补偿标准不尽合理。以年产值为依据制定征地补偿标准，从实践中看，合理性和科学性程度不高。补偿标准参差不齐，“同地不同价”的现象较多。

（二）失地农民长远生计难以保障

一方面，政府对土地财政的过度依赖造成强烈的征地冲动，而部分农民又期望通过征地“一夜暴富”。由此导致因征地引发的社会矛盾日益凸显，上访和行政复议案件居高不下。另一方面，现行征地报批程序仍较繁杂，审查权限过于集中、重复审查事项过多，导致审查周期过长，进而造成未批先用现象难以遏制，影响政府形象和法制权威。同时，一些纳入流转试点的地方企业参与积极性不高、政府推进热情不够。

（三）流转中存在“一刀切”现象

我国幅员辽阔，各地自然禀赋不同，经济社会发展并不均衡，不同地区的农村，对改革完善农地流转制度的期待也有很大差异。在沿海富裕地区，农民对土地的生存依赖已大为降低，对农地使用权转让、抵押的要求日益增强；而在贫困地区，土地依然是农民生存的重要保障。如果全国推行单一模式的土地流转改革，很难适应各地农村现状。

（四）农村土地管理不规范不利于耕地的保护

我国现行农村土地管理实行“条块结合，以块为主”的管理体制，以县级政府管理为主，上下级土地管理部门之间主要是业务和政策指导关系，土地管理部门受同级党委政府领导，并对同级人民政府负责。实践证明，这种管理体制难以满足合理利用土地、保护耕地的全局和长远利益要求。这种制度安排决定了基层国土部门主要是在执行对应级别地方政府的政策意图，由此导致了上级国土部门对下级国土部门的政策监督权力虚置、业务指导职能弱化以及在国土政策执行过程中严重扭曲。农村耕地保护中“有法不依、有法难依、执法不严”在一些地区时有发生。

三、改革农村集体土地管理制度的几点建议

（一）加强对土地承包和流转的管理

农地流转作为农村土地制度变革重要内容之一，产生多方面效应、涉及很多制约因素，要求有一系列相关制度予以配套，系统、稳妥推进。积极进行配套改革，克服限制因素和不利影响，建立健全相关基础配套制度，不仅是土地流转市场体系建设的基础内容，也是土地流转的基本前提和推动力量。政府的土地流转管理作用，主要体现在：一是制定和贯彻落实土地流转的有关政策，规范流转中双方行为；二是制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，加强农田基础设施建设，处理好各方利益关系，为流转创造良好环境；三是做好涉及土地流转的资格审查、合同公证、档案管理和动态监测等工作，为流转提供信息、中介、组织、协调等服务。

（二）要严格界定公益性和经营性建设用地

相关法律法规并未对公益性和经营性建设用地范围作出明确的界定。为此，我们应对公益性用地的范围进行合理界定。如果是国家投资的交通、水利、能源等公共设施、环境卫生设施、社会福利等公益事业设施用地和军事设施用地，可以依法实施征收；城市规划区范围内的土地，作为城市建设的载体，也可以依法征收。要逐步解决“同地不同价”的问题。任何建设用地单位或个人不许私自与被征地单位或个人协商征地补偿价格，防止私下交易和漫天要价的产生而扰乱土地市场。要进一步明确农村土地的产权界定。使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。

（三）改革农村集体土地管理制度和机制创新

土地管理的权力应集中到能够体现全面利益的中央政府和省级政府手中。同时，要有一个行使中央和省级政府管理土地职能的执行机构，上下级执行机构之间不仅是业务和政策指导关系，下级执行机构的人事任免也应由上级土地管理部门直接任命，不能继续隶属于市、县管理。另外，还要严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”这为实现土地管理制度改革和机制创新。长远来看，应严格区分公益性和经营性用途，公益性用途继续实行国家征收制度，经营性用途采取协商谈判的办法，缩小征地范围。近期来看，应以规范政府征地行为和完善被征地农民安置制度为重点，进一步规范征地程序，保障被征地农民的知情权和参与权，全面建立征地补偿争议协调裁决制度。

（四）农村宅基地制度

一是开展普查，摸清底数，建立档案；二是制定政策性文件，开展宅基地权属确认和登记发证工作；三是科学制定和实施村庄改造整治计划，新建住宅必须在规划区内实施；四是创新城乡建设用地增减挂钩方式，将撤并的农村居民点、废弃建设用地复垦成耕地。土地产权制度改革。应在坚持土地集体所有的前提下，建立产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，赋予农民集体完整的占有、使用、收益和处分等所有权权能。加快农村土地确权登记颁证，为深化农村集体土地产权制度改革奠定扎实基础。细化集体土地用益物权，赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权，健全土地承包经营权流转市场。