食品安全中的“法制”与“法治”之间的平衡

孙丽虹

(河北政法职业学院，石家庄 050000)

众所周知，物质文明是精神文明的基础，而当前人民最关心的物质文明是食品安全，民以食为天。近年来，随着居民生活水平的日益改善，消费水平的日益提高，食品安全问题成为了社会各界关注的焦点。可是近年来的食品安全事件层出不穷，2001年的“瘦肉精”毒饲料、2003年的大头奶粉、2006年的苏丹红鸭蛋、2008年的三聚氰胺毒奶粉事件以及近年来的地沟油事件。几乎每年的3·15晚会都会涉及到食品问题。

为了保护人民的利益和维护社会的稳定，我国的食品安全法律体系不断完善，《食品安全法》自2009年实施以来，对于维护人民的权利和保障社会的稳定起到了非常重要的作用。并且在2015年完成了修订，对于各法律章节有了更为详细的规定，基本涉及到我国现有的各种行政处罚手段。当前我国食品安全主要包括《产品质量法》等11部食品安全法律；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等9部食品安全行政法规；《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》等11部食品安全部门规章。食品安全法律体系的构建对于保护我国的食品安全起到了至关重要的作用。

1 依法维权存在的现状

1.1 法制建设不完善

当前我国的食品安全法律法规多是在不同时期，由不同的立法机关制定的，不同法律位阶的法律存在诸多矛盾和重复之处，且食品安全领域的民事、行政和刑事体系都没有合理构建，导致国家机关在法治建设中有时存在无法可依的情形，有时也存在有法可依，却起不到保护权利的作用。

1.2 食品安全民事法律体系构建不合理

食品安全的专门法律体系中没有规定专门的精神损害赔偿制度。如果消费者因为食品安全问题，其民事权益受到损害，需要主张精神损害赔偿，但是《食品安全法》并没有关于精神损害赔偿的规定，既然特别法没有明确规定，那就只能通过一般法(如《侵权责任法》)来主张权利。参照《食品安全法》第一百四十七条的规定，在食品安全领域，民事赔偿具有优先权。但是现实中却不能很好地保障民事赔偿优先权。因为现实中许多食品安全事件，是在行政机关或者司法机关追究完行政责任或者刑事责任后， 利害关系人才知道自己的权利受到了侵害，才去主张赔偿，可此时被处罚人已经没有能力赔偿了。而且《食品安全法》的惩罚性赔偿制度以价款为赔偿依据，对于不同案件，消费者受到了相同程度的损害，收到的赔偿却是不一样的。

1.3 食品安全行政法律体系构建不合理

《食品安全法》在2015年完成了修订，此次修订最大的特色就是基本涉及到我国现有的各种行政处罚手段。但是《食品安全法》所规定的罚款基本都是以“货值”为参考依据，但是具体不同货物的“货值”如何确定，《食品安全法》却没有涉及[1]。

1.4 食品安全刑事法律体系构建不合理

西班牙将食品安全犯罪归类到危害公共与社会安全犯罪的类别；泰国、越南、英国、丹麦、意大利、希腊认为食品安全犯罪造成了社会公共的危险，危害了社会公共的安全，也属于危害公共安全的犯罪；而美国特殊，认为食品安全犯罪和恐怖主义犯罪的危害性是一样的，将其归类为恐怖袭击式的类别[2]。但是我国将食品类的刑事犯罪归结到破坏社会主义经济秩序类别当中，食品的刑事犯罪首先危害的是人的生命权或健康权，其次才是破坏社会主义经济秩序。而且我国刑事犯罪的规制对象主要是生产者和销售者，忽略了中间的流通、保管、仓储环节，导致了法律的失衡。

1.5 法治建设不完善

尤其是食品安全标准有待统一，长久以来，我国的食品安全标准由于历史原因，以及我国从计划经济体制转向市场经济的过程中，存在安全标准不统一，各行各业存在大量重叠和矛盾的现象。在2012年2月，国务院决定设立食品安全委员会，但是该机构并不拥有执法权，只拥有协调权，且在地方行政序列中也没有固定的编制，其自我定位不清。2013年，国家为了更高效地维护食品安全，克服行政机关监管对象的无限性和监管资源的有限性的矛盾，从以前的“九龙治水”分段监管变为现在的“三位一体”集中监管，所谓的“三位一体”指的是由管源头的农业部门、管生产流通和终端的食药部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的新架构，趋向于一体化的监管体制[3]。

以上是对于我国法制建设和法治建设中存在问题的简介，主要是对于其中一些问题的揭示，改革开放40年来，我国经济取得了飞跃性的进步，同时食品安全问题也愈发严重，需要我们认真对待。随着科学的进步，食品的推陈出新，转基因技术的发展，都需要我们持续加强法制建设和法治建设。

2 法制建设与法治建设之间需要平衡

管子指出：“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也；守法者，臣也；法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”[4]。从管子的话中可以明白一个道理，社会治理需要法制，同样食品安全的保障需要我国的法制体系不断完善。但是也不能重其轻者，轻其重者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑，刑去事成。法制建设需要建设的是人们需要的法，法制中的“法”可能是良法，也可能是恶法，怎样去推动法制建设，这需要以法治“制”法制，在法治的实践中，不断推动法制的良法建设，同时，法治建设的基本依据是法制，以法制“制”法治。以法治“制”法制和以法制“制”法治之间需要达到平衡，而这个平衡点就是食品安全的秩序[5]。法治建设中的自由实际上就是法制建设中所规定的自由，法治的价值在于保护人民的权利，而人民的权利又是有限制的，不能突破法律的裁量尺度[6]。但是，法律对于人民权利的限制必须遵循基本的原则，也就是法律的基本内核——正当性和合理性。法制和法治的实质就是自由与秩序的动态平衡，由于这个平衡点是动态的，所以不存在最优的平衡点，只能无限接近平衡点。

3 以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制与法治的结合

笔者赞同陈甦教授的观点，我国的研究模式应从体系前研究模式转移到体系后研究模式。按照陈甦教授的观点，“体系前研究的主要目的和主体内容是为了满足当前立法需要并围绕立法进程而展开”[7]，体系后的研究模式“是指自觉于我国法律体系已经形成的客观社会现实，针对此后的我国法治状态特点、要求、目标与路径，法学研究者所主动选择的有关为何进行法学研究和如何进行法学研究的基本理念和行为方式”。

上文提及的食品安全以法制“制”法治和以法治“制”法制之间需要达到平衡，而这个平衡点就是食品安全的秩序，也就是说一切围绕着食品安全的秩序。食品安全的法制体系要维护食品安全中的各种法律秩序。在法治建设中，国家机关依据法制来维护的也是食品安全的各种法律秩序。

笔者认为以法制“制”法治、以法治“制”法制及法制与法治的结合，需要从立法权、行政权以及公民权三方面来切入。立法权和行政权是权力，公民权是权利。在法制与法治的建设中也要实现权力和权利的平衡。在法制建设中完善立法，改变当前立法的诸多弊端，同时法制建设与法律位阶要相适应，这样法制建设才能更好地维护食品安全的秩序。行政机关的权力要强调政策的延续性和实现程序的规范性，这样法治建设中行政机关才能更好地行使人民赋予的权力，维护食品安全的秩序。同时要保障公民的公民权，也就是公民的权利，因为食品安全涉及到社会中的每一个人，要让公民参与到食品安全中，同时以权利监督权力，监督法制建设中的立法权，监督法治建设中的行政权。只有这样，才能既实现法制建设与法治建设之间的平衡，也能实现权力和权利之间的平衡。

3.1 以法制“制”法治——加强法制建设，法制建设与法律位阶相适应

所谓法律效力指的是法律是具有约束职能的，人们应当按照法律的规定去行使权利、去遵守法律，应当服从和适用法律规范中按法律效力在权利规范与义务规范中的意义不同，而法律效力可以进一步区分为法律赋予权利的效力和约束权利的效力[8]。法律规范所指的“力”不带有强制性，只是法律规范内容与其调整行为之间是否的关系，是就适用，否就不适用。法律位阶是指在法律体系中，其法律地位高低的代名词，法律位阶表示不同法律效力的法规区别和联系在一起的一种纽带，使得上位法和下位法这种法规区分能够在具体的法制建设中体现。当前我国食品安全的法律规则是由不同的立法机关制定的，不同法律位阶的法律存在诸多矛盾和重复之处。这样就需要立法机关在以后的法制建设中，不同的立法机关要注意法律、行政法规、规章以及规范性文件的法律位阶，不能存在下位法违反上位法的情形，也不能存在许多内容重复性规定的情形。针对民事、行政以及刑事法制建设中的不足，也需要在以后有针对性地进行法制建设。

同时政府作为法律规则的有效实施者，其是否能够有效践行法律规则，既取决于政府的信息拥有量，也取决于法律规则所包含的信息量。所以，立法者在制定法律规则中，应通过多种途径获取食品安全中的信息，尽可能地实现法律规则拥有最大的信息量的目标。并且在制定关于政府执法程序的法律规则中，要规定完善的执法程序，并且强调违反法律程序的法律责任。

“有效政府”是《1999年世界银行报告》中提出的最新政府理念，它既反对“无为”政府，也反对“全托”政府，明确政府行为的有效性，区分政府与市场的不同功能，为了提高效率，政府应致力于核心工作，即从事那些市场和社会中间层组织不能提供的服务，维持有效的宏观发展环境，面对不同的社会关系充当不同的社会角色。

当前我国出台的关于保护公民食品安全的规定，对于国家机关如何主动保护食品安全的规定甚少，政府想要依法行政，但是只知道应该保护食品安全，却不知道怎样调控，知道自己“表层应为”，但却不知道自己“实质应为”[9]。

2008年震惊全国的三鹿三聚氰胺事件，事后国家机关为了平息民愤，对三鹿集团进行了非常重的处罚，一些涉事人员也受到了刑事或者行政处罚，但是依然有很多受害者没有得到应有的民事补偿，而且一个国内涉及几万人就业的大厂轰然崩塌。回想事件始末，如果我国有完整的食品安全法制体系，根治不利的食品行业潜规则，不仅没有了以后的受害者，也使一个国内大厂能够在法制的鞭策中持续发展。也许有人认为没有法制，一个食品行业的企业就应该生产让老百姓放心的食品，但我国已经从计划经济转向市场经济，我们自然人成为“经济人”，企业也成为了“经济法人”，利益驱动一些违法的行业潜规则持续存在。如果有了健全的法制，在法制的规制下，企业能从“经济法人”转向守法的“经济法人”也能推动国家机关依法行政。

3.2 以法治“制”法制——推动法治建设

事物是不断变化的，法制建设需要一定的程序，可能一部法规的制定需要几年的时间。在这个过程中，法治建设的推动，可以为法制建设提供信息，可以告诉立法机关哪些需要完善。同时法治建设的推动，也告诉立法机关哪些法规是不需要制定，制定出来也是不符合市场需求的，这样就实现了以法治“制”法制的效果。

在法治建设中，还要做到严格执法、执法公正以及执法常态。所谓的严格执法指的是在执法中，要严格执行法规，在追究相关人员行政责任和刑事责任的基础之上，做好行政处罚和刑事处罚之间的衔接，保障利害关系人的民事权益[10]。执法公正指的是执法机关要统一裁量尺度，建立健全食品安全“黑名单公示”制度，在全国范围内施行统一的裁量尺度，对于食品安全中的行政处罚和行政审批要主动接受社会公众的监督，提高法治的透明度。执法常态指的是在执法的过程中，不要总是在食品安全事故发生后再去追究相关人员的责任，要实现执法的常态化，主动去执法，转变当前食品安全的事后处理机制，变为食品安全的事前预防和事后惩罚相结合的执法机制。

再看2008年三鹿三聚氰胺事件，事件发生后，国家机关通过层层利益条链剥离，发现了我国当前法制存在以下几个问题：第一，食品安全法制不够健全；第二，食品安全监管机构设置不合理，权限不清；第三，食品质量安全的技术支撑体系不完善。事件发生后，我国食品安全法制建设发生了以下几项变化：第一，在2009年实施了最新的《食品安全法》，2015年进行了修订；第二，2012年2月，国务院决定设立食品安全委员会，2013年进行了机构改革，从以前的“九龙治水”分段监管变为现在的“三位一体”集中监管；第三，我国参考国外先进的技术标准，不断完善现有的食品安全技术标准，可以说法治建设也推动了“法制”建设。

3.3 保障公民参与权——权利制约权力下的利益平衡

绝对的权力导致绝对的腐败，这是一个真理。权力保障权利，有时也侵害权利。权利制约权力，防止权力的滥用。对于行政机关权力的限制有四种范式：一是法学范式，以法律制约权力；二是伦理学范式，以道德制约权力；三是政治学范式，以权力制约权力；四是社会学范式，以权利制约权力。当前我国食品安全的法律体系中大部分是政治学范式，也就是以权力制约权力。但是食品安全涉及每一位公民，公民有权参与到其中，通过行使自己的权利来更好地保障自己的权利，同时也实现对权力的制约。在食品安全中，保障公民的权利，也就是公民的参与权，主要基于以下两方面原因：第一，行政机关监管对象的无限性和监管资源的有限性的矛盾突出；第二，“市场失灵”现象层出不穷，且愈发严重，食品安全问题需要集中对待[11]。

社会在不断的转型，随着我国经济体制的改变，经济的发展，人们的社交外延不断地变大，以前的“宗法制度”、“亲缘关系”以及“血缘关系”都逐渐被“利益共赢”所取代，人们逐渐从“社会人”向“经济人”转变，人们日常的生活更多地接触的是“陌生人”，而“经济人”融入社会首要遵循的是契约约束法则[12]。而食品安全问题一旦发生，涉及到许多人，但是只有一些人有维权意识，愿意参与到维权过程中，毕竟小部分人的力量是有效的，公民在维权过程中，往往因为力量太小而中途放弃。

既然个人的力量是弱小的，且由于当前公民社会互惠意识的缺失，个人之间团结起来维权困难，笔者认为可以大力发展社会组织。社会组织具有专业性，同时其是某个食品行业具有代表性的群体。积极推进社会组织的发展，也有利于以后食品安全领域民事公益诉讼的发展。因为参照《环境保护法》第五十八条的规定，社会组织有权提起民事公益诉讼。随着食品安全法制建设和法治建设的不断推进，以后食品安全领域的公益诉讼制度会逐渐完善。

4 结语

食品安全的法制建设和法治建设的动态平衡点是秩序，一切围绕着维护食品安全的法律秩序，在这个前提下实现权利和权力之间的平衡，以权力制约权力，同时也以权利制约权力，实现权力之间、权力与权利之间的平衡，而这个平衡点也是秩序，也就是权力和权利享有者行使权力和权利后，食品安全领域能够真正地实现从农田到餐桌的有序，只有有序才能保安。