“一国两制”实践踏上新的历史台阶

文|邹平学 冯泽华

邹平学深圳大学港澳基本法研究中心主任、法学院教授，武汉大学、中国社会科学院大学（研究生院）博士生导师冯泽华中国社会科学院大学（研究生院）博士研究生

2018年，新时代依法治港澳形势稳中向好，“一国两制”在港澳的实践翻开了新的一页。展望2019年，粤港澳大湾区建设规划正式落地，“一国两制”实践将注定活力无限，充满希望。

从高空俯瞰香港维多利亚港两岸美景

2018年，新时代依法治港澳形势稳中向好，“一国两制”在港澳的实践翻开了新的一页。展望2019年，粤港澳大湾区（以下简称大湾区）建设规划正式落地，“一国两制”实践将注定活力无限，充满希望。

2018：亮点迭出，精彩纷呈

2018年，“一国两制”被注入了许多具有强大生命力的战略部署，港澳居民融入国家发展大局的步伐加速，进一步提升中央管治港澳的能力和港澳的国际竞争力，“一国两制”在港澳的实践正式进入新的发展阶段。

港澳两个特区工作得到中央充分肯定

2018年12月17日，国家主席习近平在中南海瀛台会见了来京述职的香港特别行政区行政长官林郑月娥，听取了她对香港当前形势和特别行政区政府工作情况的汇报。习近平说，一年来，林郑月娥行政长官带领香港特别行政区政府勇于担当、积极作为，坚定维护“一国两制”方针和基本法，认真谋划香港长远发展，积极参与粤港澳大湾区建设和共建“一带一路”，着力破解事关广大居民切身利益的问题，努力为青年人成长和发展创造条件，体现了“志不求易、事不避难”的精神，取得了良好成绩。中央对林郑月娥行政长官和香港特别行政区政府的工作是充分肯定的。同日，习近平在中南海瀛台会见了来京述职的澳门特别行政区行政长官崔世安，听取了他对澳门当前形势和特别行政区政府工作情况的汇报。习近平表示，一年来，崔世安行政长官带领澳门特别行政区政府认真履职、稳健施政，贯彻执行“一国两制”方针和基本法，完善维护国家安全的体制机制，积极参与粤港澳大湾区建设和共建“一带一路”，促进经济适度多元发展，增进民生福祉，加强防灾减灾体系建设，赢得了澳门社会各界广泛好评。中央对崔世安行政长官和澳门特别行政区政府的工作是充分肯定的。

全面管治权与高度自治权有机结合得到彰显

首先，中央政府一如既往地支持港澳发展。2018年10月，习近平为港珠澳大桥揭幕，视察深圳前海自贸区、暨南大学等地。在视察过程中，习近平期待港澳同胞能借助大湾区建设的机遇积极融入国家发展大局，为民族复兴的伟大中国梦而奋斗。11月12日，习近平在北京人民大会堂会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时强调，在新时代国家改革开放进程中，港澳仍然具有特殊地位和独特优势，仍可以发挥不可替代的作用。习近平还希望港澳同胞积极投身国家改革开放事业，共同谱写民族复兴的时代篇章。总之，中共十八大以来，习近平一如既往关心港澳同胞，关切港澳发展，为港澳融入国家发展大局立牌指路、鼓劲加油。

其次，港澳管治团队有序调整。2018年1月，国务院决定任命郑若骅为律政司司长，免去袁国强的律政司司长职务。3月，经全国人大决定，沈春耀同志出任全国人大常委会港澳基本法委员会主任。6月，国务院决定，任命张荣顺为中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室副主任。12月，国务院决定，任命傅自应为中央人民政府驻澳门特别行政区联合办公室主任。部分管治港澳的官员陆续得到任命，是中央为保障港澳繁荣稳定而行使全面管治权的具体表现。

2018年12月17日，来北京述职的香港特别行政区行政长官林郑月娥表示，未来国家进一步改革开放，香港仍可扮演重要角色

再次，为保障港澳繁荣稳定，中央对大湾区国家战略的顶层设计迈出实质步骤。2018年8月，中央成立粤港澳大湾区建设领导小组，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正任组长，港澳两位行政长官分别担任组员。这是第一次有港澳特首被纳入中央决策组织。小组的成立必将加快粤港澳大湾区建设。

10月，解放军驻港部队首次派出400多名官兵协助“山竹”风灾后的清理。中联办、外交部驻港特派员公署及中资企业亦参加清理。11月，国家“十四五”规划编制中，延续“十三五”规划的做法，设置港澳专章，反映港澳的重要诉求和关切，是中央在新时代全力保障港澳繁荣稳定的重要举措。

港澳融入国家发展稳步推进

2018年，在中央的大力支持下，港澳融入国家发展大局的步伐加快，港澳的国际竞争力得到提升。首先，港澳国际竞争力依然坚挺，彰显了“一国两制”的优越性。2月，香港被《世界经济自由度2018年度报告》再度评为全球最自由经济体。这是香港连续24年被评为全球最自由经济体，有力验证了香港在“一国两制”下保持了繁荣稳定。2018年10月，世界经济论坛发表2018年度全球竞争力报告，香港全球排名第七，亚洲排名第三。11月，《2018胡润财富报告》显示，香港为中国高净值人群最密集城市。这充分说明了香港在凝聚高端人士方面的魅力，为“一国两制”的有效运行提供物质保障。

其次，粤港澳大湾区建设进入快速道，港澳经济发展加快。3月，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出“出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作”，更加彰显大湾区建设的国家战略性地位。9月23日，广深港高铁正式运营，香港迈进“高铁时代”。10月24日，港珠澳大桥正式开通。两项重大交通基础设施的落地，为大湾区生产要素的高速流通提供了扎实的基础保障，是大湾区建设的“加速器”。11月12日，澳门特区政府设立建设粤港澳大湾区工作委员会，统筹、监督和落实澳门参与大湾区建设的相关工作。工作委员会隶属行政长官运作，并由其担任主席。11月14日，中国银行计划境外发行“粤港澳大湾区”多币种债券助力大湾区建设。11月29日，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江—西江经济带创新绿色发展。总之，粤港澳大湾区是港澳再次实现经济腾飞的重要平台，是港澳经济结构得到质的优化的国家战略。

香港人才培养与引进工作更上一层楼。2018年5月，香港特区政府公布“科技人才入境计划”，为期3年，首年可引进1000名科技人才。该计划将促进香港大力发展科技业，推动香港积极打造国际科技创新中心。8月，大湾区建设领导小组确定了中央支持在粤港澳大湾区建设一个国际科技创新中心，并加强粤港澳三地在创新和科技方面合作。10月，经香港行政会议批准通过，恒生管理学院更名为香港恒生大学，成为香港第二所私立大学，从此，香港的大学数量增至11所。恒生管理学院的更名，将进一步提高香港高等教育水平，为大湾区建设储备更多优秀的人才。香港STEM教育联盟在11月3日正式成立，将积极培育对科技创新发展有兴趣和具有创新思维的香港青年，为香港积极融入大湾区建设奠定了人才基础。12月1日，粤港澳三地专家在香港共论大湾区法治建设及法律人才培养，为大湾区发展助力。

港澳法治建设与时俱进

中央坚定支持香港特区政府依法施政。2018年9月，香港特区政府刊宪，依法禁止“港独”组织“香港民族党”运作。香港社会各界也表达支持态度。这符合“一国两制”和香港法律制度，是保障广大港人核心利益的重要举措。国务院港澳办、香港中联办、外交部驻港澳公署先后发表声明表示支持。

2018年12月20日，澳门特区政府在旅游塔会展中心举行酒会，隆重庆祝澳门回归祖国19周年。图为澳门特区行政长官崔世安在酒会上致辞

12月13日，高等法院颁下判词，就梁国雄等人对“一地两检”所提出的司法覆核一案，判上诉人全部败诉。这一判决具有重要的标志性意义：第一，首次以特区本地法庭判决的方式，确认“一地两检”合宪合法，为高铁顺利运行扫除了最后的障碍；第二，再次强调了全国人大常委会有关决定的崇高地位，这是特区法院必须遵从的事实。更重要的意义在于，这是特区法院对国家宪法地位的一次遵从表态。

2018年，港澳为适应特区发展和社会需要的立法工作取得新成绩。香港方面，2018年6月14日，香港特区立法会三读通过《广深港高铁（一地两检）条例草案》，该草案于6月22日特区政府宪报刊登后正式生效成为法律在香港实施，为香港进入高铁时代夯实了法律根基。此外，香港密锣紧鼓地展开《国歌法》本地立法工作。

澳门方面，新修订的《预防及控制吸烟制度》于2018年1月1日起生效，为推进澳门无烟环境建设提供了法治基础。2018年10月5日，随着第22/2018号行政法规《澳门特别行政区维护国家安全委员会》生效后，澳门特别行政区维护国家安全委员会主席、行政长官崔世安主持召开首次全体会议。2018年10月18日，澳门立法会全体会议一般性通过《网络安全法》法案。这将有效地构建澳门的网络安全防范管理体系，提升澳门防范和应对网络安全的能力，更好地维护国家总体安全和澳门本地社会公共安全，实现《澳门特别行政区五年发展规划（2016-2020）》有关建设“智慧城市”和“安全城市”的发展目标。2018年12月5日，澳门特区立法会第二常设委员会继续细则性审议《修改〈行政长官选举法〉》法案并签署意见书。该法于2019年1月生效，对现届委员会的组成和任期不产生效力。

文化和科技魅力凸显

首先，爱国文化活动日益丰富，宪法和基本法的宣传教育取得新发展。2018年9月，香港文汇报举行创刊70周年暨“文化之友”成立庆典酒会。12月，澳门特区政府社会文化司司长宣布升挂国旗活动在全澳学校基本实现全覆盖。12月4日是国家宪法日，香港第二年举办系列活动宣传推广国家宪法和香港基本法。全国人大常委会法工委主任、基本法委员会主任沈春耀在演讲中指出：“严格依照宪法和基本法办事是坚持‘一国两制’方针的题中应有之义。”香港中联办主任王志民阐明香港的法律地位与内地都统一于“一国一宪”之中。香港特区行政长官林郑月娥表示，特区政府和市民须全面认识宪法，理解宪法和基本法关系，才能善用香港优势。

其次，岭南文化链接粤港澳，大湾区文化精髓凸显魅力。2018年初，广东粤剧院、香港八和会馆和澳门街坊会联合总会的粤剧新秀联袂出演了《白蛇传》，取得圆满成功。10月24日，习近平走进粤剧艺术博物馆，同粤剧票友亲切交谈，希望他们把粤剧传承好发扬好。

再次，一批与大湾区相配套的服务型社会组织纷纷成立。7月，香港大学宣布与广东药科大学合作设立创新平台，以加快研发成果技术转移及产业化。11月7日，粤港澳大湾区知识产权联盟正式成立，该联盟在促进大湾区知识产权保护及营商环境建设，汇集创新服务资源，推动经济高速发展。11月8日，中科院决定在香港设立院属机构，包括内地两个研究所将落户香港科学院等。11月14日，珠海仲裁委员会与珠海市法学会成功举办“粤港澳大湾区仲裁发展论坛”，举行了珠海市法学会粤港澳大湾区仲裁研究会成立大会。11月18日，广东省与中国科学院在共同争取建设珠三角综合性国家科学中心等领域开展合作，推进粤港澳大湾区国际科技创新中心建设，为国家建设“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊作出新的贡献。11月24日，由中国科学院物理研究院牵头、多家机构共建的依托松山湖材料实验室而成立的粤港澳交叉科学中心在广东东莞揭牌，该中心旨在建成具有国际影响力的学术交流与合作研究平台。12月4日，粤港澳大湾区知识产权法律联盟成立仪式暨粤港澳大湾区知识产权高峰论坛在珠海举行。该联盟由澳门科技大学法学院与澳门知识产权研究中心牵头，联合香港大学法律学院等单位共同发起，首批理事单位包括26家法律院校、法律服务机构和社会团体。总之，科技、文化、法律等社会组织的成立，将从不同的侧面推动大湾区的快速建设。

港澳民生问题正逐一突破

首先，中央逐步制定完善港澳居民在内地发展的政策措施，为港澳居民融入国家发展大局保驾护航。2018年7月4日，人力资源和社会保障部宣布将在内地工作的港澳居民全数纳入基本公共就业创业服务的对象范围，支持港澳居民申领、使用社会保障卡。8月3日，国务院宣布取消港澳居民在内地的就业许可事项；9月1日，《港澳台居民居住证申领发放办法》（以下简称《办法》）正式实施，符合条件的港澳居民可申领内地的居住证。这些系列的改革措施充分体现了中央为支持港澳居民融入国家发展大局的决心。一方面，《办法》的落地意味着“一国两制”的实践进入新的发展阶段。它首次明确为港澳居民发放居住证，意味着港澳居民不再以境外人士的身份参与内地事务，变成真正的“中国公民”。从身份上的质变，充分显示中央管治港澳工作的自信与成就。另一方面，尽管《办法》名义上只列举了港澳居民持居住证有劳动就业、参加社会保险、依法缴存、提取和使用住房公积金共3项权利，但综观整个《办法》的文本，实际上，港澳居民持有居住证在理论上可拥有与身份认证有关的系列权利，如受教育权、就医权、接受法律援助权、参与职业考试权等。可以说，这部《办法》称得上港澳台居民“基本权利的宣言书”。

其次，粤港澳共同打造“健康大湾区”。2018年1月9日，首届粤港澳大湾区卫生与健康合作大会在惠州召开，大会主题为“构建粤港澳大湾区卫生与健康共同体”。这是粤港澳大湾区战略上升为国家战略后，粤港澳三地医疗卫生与健康产业界首次交流合作的盛会。2018年4月，首个粤港澳大湾区医师联盟成立。广东医疗大数据将向香港医生开放，粤港医疗信息将共享，有力推动了两地医疗事业的共同发展。

再次，港澳特区科学施政，提升社会民生水平。香港特区行政长官林郑月娥发表任内第二份施政报告，推出“明日大屿”愿景，拟填海发展1700公顷人工岛，供70-110万人口居住。2018年11月15日，澳门特区政府行政长官发表任内最后一份施政报告。报告指出，2018年现金分享永久性居民由9000元加码至10000元，出生津贴、残疾津贴、多项学生津贴亦有增加，养老金增至3630元。2018年12月18日，澳门《2019年财政年度预算案》获立法会通过，这意味着包括现金分享提升计划在内的多项特区施政方针将逐步落地。

粤港澳共同致力美丽中国建设

港澳回归以来，粤港、粤澳分别共同致力于环境治理合作工作，并取得了一定成效。在大湾区建设和美丽中国建设的背景下，粤港、粤澳的环境治理合作将迎来新的发展机遇。2018年1月，由广东省海洋与渔业厅和香港渔农自然护理署共同主办的粤港海洋资源护理专题小组第18次会议在香港举行。粤港双方围绕落实大湾区建设的海洋资源保障问题进行磋商，未来将共同加大执法力度，共同维护海洋资源。6月5日是“世界环境日”，首届中国志愿者河长论坛在深圳举办，来自粤港澳大湾区11个城市的青年代表共同签署发布《深圳共识》，搭建起护河治水的社会参与平台，合力打造护河治水生态圈，推动建设美丽湾区与美丽中国。9月，2018年粤澳环保合作专责小组会议在广州顺利举行。粤澳双方将继续藉着粤澳环保合作专责小组的机制，持续深化多方面环保范畴上的紧密交流与合作。总之，粤港澳是大湾区环境保护共同体的重要参与者，是共同致力于美丽湾区与美丽中国战略的亲密战友。自粤港澳签署系列环境共同治理协议以来，三地在环境保护上取得了辉煌的成就，日后将更加深度进行合作。

2019：活力无限，充满希望

2019年是中华人民共和国成立70周年，也是澳门回归20周年的喜庆年。与此同时，粤港澳大湾区发展规划将正式落地，将为两个特殊纪念年倍增祝福色彩。总之，2019年是“三喜临门”的旺年，“一国两制”实践将活力无限、魅力四射，充满新的希望、新的机遇。

全面贯彻落实“一国两制”

2019年，中央将继续严格遵循宪法和基本法的规定，全面贯彻落实“一国两制”，将发挥全面管治权和维护特区高度自治权有机、深度结合，创造更多的有利条件推动港澳积极融入国家发展大局。在中央的大力支持下，香港特区政府将科学施政，充分发挥高度自治权的优势，积极宣传宪法和基本法，提高港人对国情的认识和增强港人的国民认同感，逐步落实维护国家安全的宪制责任，保障香港特区的繁荣稳定。而澳门全社会在特区政府的领导下团结一致、上下一心，充分发挥了作为特区拥有的独特优势，既有序地推进政制体制改革以完善澳门政治制度，又成功彰显澳门作为中葡文化交流平台的特色，实现经济、法律、政治、文化、社会、生态健康运行。

港澳法治进一步得到保障

法律是保障港澳繁荣稳定的利器，而法律具有滞后性，故港澳需要根据社会发展的需要进一步完善相应的法律规范方能保障港澳与内地同发展、共繁荣的伟业。一方面，香港特区政府将加大立法工作，完善与香港社会发展不相适应的法律规范，例如随着2019年1月1日起《香港进出口货物分类表（协调制度）》生效后，将有效地协调香港进出口贸易业；另一方面，为适应大湾区深度建设，拓宽经济适度多元发展，澳门将适时完善相关法律规范，如澳门将会通过立法，规范公共资本公司的运作及监管，短期内将会向公共资本公司发出内部指引，增加账目透明度及公司运作情况，以进一步保障澳门经济秩序正常运行。再如修正后的《行政长官选举法》将有力地保障澳门特区第五届行政长官的选举工作有序运行。

内地与港澳全面互利合作之路更加广阔

随着大湾区建设规划的落地，粤港澳互利合作的领域将不断扩大。广东将充分发挥广州南沙、深圳前海、珠海横琴等自贸区的试验示范作用，与港澳共建各类合作园区，拓宽经济合作发展空间，包括横琴岛、深汕合作区将在大湾区建设中发挥重要的促进作用。首先，人流更加畅顺。“一地两检”和港珠澳大桥发挥溢出效益后，人员流动的加快，旅游与服务业得到优化，香港迎来更多发展机遇，而澳门经济适度多元发展也得到优化。其次，物流更加畅达。海关、交通基础设施等配套措施日益健全，内地与港澳的物流业将得到进一步优化。再次，信息流更加畅通。各种跨境信息畅通，内地与港澳的经贸合作与人文交往日趋深度。最后，资金流更加畅旺。跨境资金的流通速度得到提升，投资的领域亦不断拓宽，内地与港澳互通有无的前景可望可即。

港澳文化盛宴源源不断

澳门，夜幕下的大三巴牌坊

2019年是一个澳门成功实践“一国两制”的文化年，各类文化盛宴将源源不断，共同书写澳门繁荣发展的美好未来。香港亦随之加入到庆祝澳门回归纪念的各种活动中，进一步密切两个特区的关系。首先，澳门回归20周年纪念活动火热进行。为庆祝澳门回归20周年，内地及港澳地区均会开展各类色彩缤纷、琳琅满目的纪念活动，包括文化展览会、学术研讨会、知识竞赛等。如2019年是粤港澳三地粤剧界联合粤剧申遗十周年。三地粤剧界将举办“双喜临门”之庆典。其次，国际科学创新中心的各类配套设施日益健全。大湾区打造国际科技创新中心的各项制度基础日益夯实，引进国际科技人才的效应逐渐明显，大湾区的国际科技水平得到进一步提升。最后，大湾区教育合作进一步加强。为深入推进大湾区教育建设，加强大湾区居民的互动，提升大湾区的竞争力，粤港澳三地政府将启动各种教育合作项目，加强三地学子的互动，并在许多学科中共建共享科研资源，促进教育资源的互通有无。

港澳居民将进一步融入国家发展大局

2019年港澳居民在内地和港澳地区的社会保障待遇将进一步健全，同时，粤港澳三地将共建宜居宜业宜游的优质生活圈。首先，随着港澳居民居住证配套的基本服务实施健全后，港澳居民在内地享受基本公共服务、跨境福利待遇将逐步得到落实。例如，港澳学生持居住证可平等享有义务教育、基本公共卫生服务等，港澳学生将不用再入读昂贵的民办院校，将与内地学生共同享受义务教育的基本权利。与此同时，为缓解港澳的民生资源供给紧张问题，港澳将与广东持续就基本公共服务领域合作，拓宽港澳居民享有跨境福利待遇的渠道。例如，香港特区政府的医疗券计划在2015年10月5日率先在香港大学深圳医院试点，便利居住在深圳的香港长者直接在深圳就医。目前，这一跨境社会福利实施计划情况理想。因此，在大湾区建设的新背景下，港澳特区应进一步推广这一模式，包括扩大跨境福利待遇享受群体、适用地域以及扩大教育、住房等方面的跨境待遇。其次，港澳特区政府将更加注重民生建设。一方面，香港特区行政长官林郑月娥第二份施政报告中关于民生建设的内容日益得到有效贯彻，香港居民的社会保障程度日益提高。与此同时，作为香港未来发展的“重头戏”—“明日大屿”计划将得到香港主流社会的认同，并在立法会中得到通过。另一方面，澳门居民的现金分享、教育、生活、医疗、住房等领域的社会保障程度得到质的提高。

美丽粤港澳大湾区助力美丽中国建设

粤港澳大湾区发展规划出台后，粤港、粤澳共建美丽、宜居大湾区的共识愈来愈强烈，相应的实施规划亦将逐步落地。为更好地推进大湾区深度建设，粤港澳三地政府或将适时共同合作致力于大湾区环境治理工作，并提出“建设美丽大湾区”的战略。美丽大湾区战略比以往各种类型的粤港、粤澳环境合作更具有广度和深度，将强化环境保护和生态修复，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，有力推进大湾区宜居宜业宜游的优质生活圈，并为美丽中国建设贡献大湾区居民的智慧和方案。