改革开放40年我国社会政策的探索与发展

关信平

【摘要】 改革开放40年，既是经济体制改革的40年，也是社会转型和社会政策改革的40年。在这40年中，我国政府根据各个阶段的实际情况，不断探索适合中国国情的社会政策的改革与发展道路。在改革开放40年的不同阶段中，我国社会政策的发展呈现出较为鲜明的阶段性特征。这些阶段性特征既反映了各个不同时期经济与社会发展客观条件的改变，也反映出政府保障和改善民生目标的不断提升和手段的不断完善。当前我国社会政策发展中还存在一些有待解决的问题。结合改革开放40年我国社会政策改革与发展的历程及其各个阶段的特点，总结改革开放40年我国社会政策改革与发展的经验，尤其是进入新世纪后我国社会政策持续的发展的经验，对于指导今后社会政策的发展将具有重要的意义。

【关键词】社会政策  改革开放40年  保障和改善民生

【中图分类号】D601                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.010

社会政策是政府和社会为保障和改善民生，加强社会建设而制定的各项政策的总和。改革开放40年以来，我国政府和学界通过实践探索和理论总结而不断寻找适合我国的社会政策体系，在指导思想上不断明确社会政策在整个国家发展战略中重要性，在实践上不断改革和优化各项社会政策，取得了显著的成就。总结过去40年我国社会政策发展的经验并分析当前存在的问题，不仅对我国以后的战略发展具有重要的指导意义，而且对世界各国社会政策发展的理论与实践都具有参考价值。

改革开放40年我国社会政策的发展轨迹

改革开放以来我国社会政策经历了重要的改革和发展过程。我国在“渐进性改革”的模式下，根据各个时期具体的需要制定了相应的社会政策战略和策略，并不断地从解决眼前问题的行动中发展出逐渐清晰的社会政策方向和战略目标。概括起来，可以大致将改革开放以来我国社会政策的发展分为几个各具特色的阶段。

改革開放之初我国社会政策的历史遗产。改革开放以后我国社会政策的改革与发展并不是从一穷二白的境地上起步的，而是在计划经济时期已经形成的一套社会政策基础上改革与发展的。国内学术界对于我国计划经济体制下是否有社会政策还存在不同观点，但如果将社会政策理解为政府保障和改善民生的政策的话，那在计划经济体制下已经有一套比较完整的社会政策体系了，尽管当时的政府和学者都不称其为“社会政策”。事实上，从建国初期起，保障民众基本生活就一直是政府工作的重要内容之一。在当时经济发展很落后，物质产品很匮乏和政府财政相当薄弱的情况下，仅靠政府很难完成这一任务，因此在计划经济体制下采取了由国家制定政策和编制计划，城市中主要由企事业单位负责，农村中主要由集体经济组织负责福利供应的社会政策体制。

按照具体内容看，当时社会政策包括了政府面对基本生活资料的低价定量供应体系，城市的充分就业制度和农村的集体劳动制度，城市的公共医疗卫生服务体系和农村集体的合作医疗制度，城市和农村的公共基础教育服务体系，国有企业的劳动保险（含退休、医疗及工伤等方面的待遇）和职工福利（含福利性分房、职工食堂、托幼服务等），以及城市和农村的社会救济制度，包括城市中针对“三无人员”的社会救济和农村依托集体经济的五保供养制度。

可以看出，当时我国已经建立起一套比较完整的社会政策体系。但当时的社会政策也存在较为明显的问题。后来的研究者对计划经济体制下的社会政策诟病最多的问题之一是其福利不平等问题。在当时城乡经济与社会二元结构和全民与集体所有制并存的基本体制下，由单位和集体经济组织负责的福利供应制度势必带来较为明显的福利不平等，城市全民所有制单位的福利供应明显优于城市集体所有制和农村集体经济。尽管存在这些问题，但当时社会政策在保障基本民生方面的作用还是巨大的。在当时物质产品非常匮乏、社会服务能力相当薄弱的情况下，比较全面和普惠的社会福利供应在很大程度上保障了民众的基本生活，并在教育、健康等方面取得了与其他发展中国家中相比更加突出的成就。

但是，当时相对较高的福利水平毕竟是建立在脆弱的经济基础上，因此具有不稳定性。并且当时的社会政策是镶嵌在计划经济体制中的，后者在“文革”结束之后被认为存在效率低下等严重的体制性问题，因此需要改革。而经济体制的改革不可避免地动摇了社会政策的制度基础，迫使社会政策也作出相应的改革。因此，尽管计划经济体制下的社会政策在保障和改善民生方面已经取得了突出的成就，但在改革开放以后这种制度及其优点并没有保留下来，而是随着经济体制改革而作出了重大的制度转型。

20世纪70年代末到80年代改革开放初期阶段我国社会政策面临的挑战及改革的起步。始于20世纪70年代后期的经济体制改革最初并没有主动地考虑到社会政策改革的问题。但当时特殊的经济与社会条件和经济体制改革后带来的制度改变给社会政策带来了挑战，迫使社会政策也进行改革。

改革开放以后我国社会政策的改革起源于20世纪70年代末城市中遇到的严重的就业和住房压力。“无产阶级文化大革命”结束后，大量的知青回到城市，导致严重的就业压力和住房短缺。单靠过去计划经济体制下的政府安置就业和福利分房难以应对严重的就业压力。严重供应短缺的局面迫使政府不得不采用市场化的方式去解决就业压力和住房短缺问题，由此启动了社会政策领域的改革。紧接着，进入20世纪80年代以后，国有企业增大自主权和激发企业活力的改革严重冲击了企业劳动保险制度的基础，导致新老企业之间因退休职工负担的不均衡而引发的“苦乐不均”问题。为此，各地不得不采取“统筹”等方式加以解决。虽然80年代的统筹改革最终并不成功，但由此开启了国有企业劳动保险制度的改革，也具有其历史意义。国有企业80年代中后期开始了劳动用工制度改革，从1986年起在新职工中全面推行劳动合同制，这项新制度使职工在未来就业中断成为可能。为此必须要对以往建立在终身就业基础上的劳动保险制度加以改革，以适应新的劳动合同制。

综合起来看，從20世纪70年代末到80年代我国社会政策的改革基本上是针对当时出现的严重供应短缺和因国有企业经济体制改革而出现的制度失调而被迫作出的应对性反应，而不是面向未来有目的有计划的主动改革行动。当时的改革并没有涉及居民和职工的福利权利、国家和单位的福利供应责任，以及福利水平等社会政策的基本问题，这与进入90年代以后社会政策的改革有很大的不同。

20世纪90年代市场经济转型中对社会政策的改革与转型。20世纪90年代是我国社会主义市场经济转型的关键时期，也是我国社会政策转型的重要时期。从1992年起我国开始了新一轮的改革开放。1992年，党的十四大报告中正式提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，1993年，党的十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确定了社会主义市场经济体制的基本框架和改革的各项任务。由此，我国全面开展了社会主义市场经济转型的工作。在此大背景下，我国社会政策的改革进入了一个新的阶段。在这个阶段中社会政策的改革不再是被动地应对眼前的问题，而是要通过改革建立起适应社会主义市场经济的社会政策体系。在此阶段，社会政策改革的主要目标一是要使社会政策体系适应新的市场经济体制，二是要有利于经济发展，三是要有利于维护社会稳定的政治目标。在这样的目标下，社会政策改革的基本原则一是按照“小政府、大社会”的原则，将过去过分依赖国家和单位（集体）的社会福利供应体系改变为国家、单位（集体）和个人（家庭）共同负责，并允许和鼓励社会力量兴办社会服务项目。二是按照“适度福利水平”的原则降低过去相对较高的福利水平。三是按照市场化的原则，将过去主要采用福利机制的社会服务体系尽可能改为采用市场机制或福利与市场的混合机制，逐步减少普惠型的社会福利供给，增大市场机制在社会服务提供中的作用，并根据需要增大选择型的社会救助项目，以保障最困难群众的基本生活。

在这种目标和原则下，具体改革的结果一是将过去国有企业中完全由企业负责的劳动保险制度改为了包括所有类型企业职工，由政府、企业和职工三方共同负责的社会保险体系。二是在城镇就业、住房、医疗卫生等领域大幅度引入了市场机制，将过去的福利性供给模式改为了商业化或准商业化模式。三是建立并逐步加强了城市居民最低生活保障制度。经过这些改革，我国的社会政策基本目标、体制、具体制度安排及总体福利水平都与过去有了明显的不同。可以说，90年代我国社会政策发生了较为全面的转型。

20世纪90年代社会政策的改革与转型既有积极的成就，也有较大的问题。从积极的一面看，当时的社会政策改革与转型对我国经济体制改革与经济发展起到了关键性的作用。一是通过改革将社会政策从经济体制中剥离了出来，形成了相对独立的制度和政策体系，并且在此过程中降低了企业的福利责任和负担，增强了企业的活力和竞争力，使企业能够更加专注市场经营。二是通过建立新型的社会保险和城市居民最低生活保障等社会救助制度，为企业职工（包括下岗职工）构建了基本的保障网，为国有企业当时的“减员增效”改革提供了基本的保障。三是总体福利水平的相对下降在总体上控制了劳动力成本，为我国发展劳动密集型的外向型经济提供了可能。

但是，20世纪90年代社会政策的改革与转型也存在较严重的问题，并带来了明显的负面后果。一是当时虽然政府在“小政府、大社会”的原则下减少自己的社会福利责任，但却没有相应地培育起能够有效承担社会福利供应职能的社会力量，以至于在企业社会福利责任退却以后，政府和社会都没能有效地填补起社会福利供应的空缺，导致社会福利体系出现较大的漏洞。二是市场机制的快速引入虽然促进了医疗、住房等方面服务供应和质量提升，但在总体福利水平下降的情况下导致这些领域服务供应可及性的相对降低，直接引发了较为严重的“看病难、看病贵”等问题，不仅没有对缩小收入差距、缓和社会矛盾作出贡献，反而对我国收入差距的拉大和社会矛盾的加剧起到了推波助澜的作用。三是当时社会政策改革主要发生在城市地区，国家在农村地区的社会政策基本上没有什么进展。农村原有的合作医疗体系大部分解体，导致农民缺医少药情况相当严重。农村从80年代开始试行建立养老保险体系，但到90年代基本上停滞下来。农村基层教育体系虽然得以维持，但许多经济困难地区的农村基础教育举步维艰，不仅教育质量低下，而且学生的辍学率较高，“普九”任务迟迟难以完成。在反贫困方面，虽然从80年代中期起开展了扶贫开发，但只针对部分贫困地区;过去的“五保供养”制度基本上保留了下来，却没有建立更加广泛覆盖面的低保制度。不但农村的社会政策缺失，而且进入城市的农民工也基本上被排除在社会政策的覆盖范围之外。

从总体上看，20世纪90年代我国出台的经济政策较多，但少有社会政策。[1]并且对已有社会政策改革的主要目标是要配合经济体制转型和促进经济发展，在保障和改善民生方面存在明显的不足。其不足之处导致的负面社会影响在90年代持续发酵，最终在进入新世纪以后引发较为严重的社会问题，迫使政府不得不对社会政策作出重大调整。

进入21世纪后社会主义和谐社会建设目标下社会政策的新发展。进入21世纪以来，特别是从2003年至今的15年是改革开放以来我国社会政策发展最快的时期。此时期社会政策大发展的原因，一是90年代社会政策的相对下滑导致的社会问题积累到一定程度，引发了政府和社会的高度关注。二是在进入新世纪后，随着我国经济的快速持续发展，我国逐渐获得世界大国的地位，需要站在更高的高度审视未来中国的发展道路。在这一背景下，党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略任务，党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，党的十七大进一步明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，形成了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体发展思路，后来又加上“生态文明建设”，形成了当前“五位一体”的国家建设发展格局。

在构建社会主义和谐社会和重视社会建设的大背景下，保障和改善民生的任务受到中央和地方各级政府的重视，带动了我国社会政策的快速发展。第一，在90年代严重市场化的住房、医疗和就业领域，政府加大了公共资金的投入，增大了公共服务的比例，在一定程度上弥补了市场化所带来的可及性降低的负面影响，保障了困难群众基本的住房、医疗和就业的需要。第二，在社会保险、社会救助等领域扩大了覆盖面，使这些领域的政策惠及了更多的民众。其中，养老和医疗保险基本实现了“制度全覆盖”和“事实全覆盖”，社会救助对象（低保对象）在2002年后有较大幅度的增加。第三，农村社会政策有较大发展，从2003年以来，农村相继建立了医疗救助制度、教育领域的“两免一补”制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、新型农村养老保险制度。基本上建立了较为完整的农村社会政策体系，并且使城乡之间的社会政策更加均衡。第四，农村扶贫开发进入一个新的阶段。从2011年以后农村扶贫开发的力度加大。党和政府设立了在2020年完成脱贫攻坚任务的目标，投入更多的资金，调动各方面力量的参与，积极开展了以精准脱贫为特征的脱贫攻坚行动。第五，各项社会政策的运行機制更加完善。进入新世纪后，先后开展了完善城市社会养老保险制度的试点（东北试点）和在此基础上的完善职工基本养老保险个人账户的工作，制定了养老保险关系转移接续的制度，改革完善了农村五保供养制度，完善了社会救助制度体系。第六，进入新世纪以后我国社会政策发展最主要的表现是全社会总体福利水平不断提高。国际上普遍采用“社会支出占GDP的比例”来衡量一个国家和地区的总体社会福利水平。我国迄今为止仍未采用这一指标。但将我国各级政府在教育、医疗卫生、社会保障与就业、住房保障和扶贫开发几方面的财政支出加在一起，可以类似于国际上的“社会支出”。根据财政部和国家统计局公布的数据加以计算，我国在这几个方面的财政预算支出占GDP的比例从2003年的5.27%上升到2016年的9.47%;占财政预算总支出的比例从2003年的25.8%上升到2017年的38.6%。[2]这些数据清楚地说明我国各级政府在社会政策方面的财政支出水平有了明显上升。

从总体上看，改革开放40年我国社会政策经历了不断探索和起伏发展的过程。在进入21世纪以后，我国社会政策基本呈稳步上升的路径，在完善制度体系、扩大社会服务、提升总体福利水平等方面都有明显的发展，在保障和改善民生方面发挥了很大的作用。因此这一阶段被一些学者称为“社会政策时代”。[3]此外，中央提出了“社会政策要托底”等重要的要求，为社会政策的继续发展规定了方向。在党的十九大报告中又强调要补足“民生短板”，提高保障和改善民生的水平，并对社会政策若干方面提出了具体的要求，预示着我国的社会政策将继续朝着扩大福利供给、提高民生保障质量和水平的方向发展。

改革开放40年我国社会政策发展之经验

改革开放以来，我国的社会政策配合改革与发展的大目标，在保障和改善民生中总体上取得了良好的成就，并具有阶段性的特征。总结改革开放40年我国社会政策发展，可以看到以下一些方面的经验。

坚持在改革和发展中保障和改善民生的大目标。保障和改善民生是国家发展的重要目标之一，也是党和国家制定和实施社会政策的基本目标。但是，保障和改善民生的具体方式要基于改革和发展的基本条件和基本要求，要根据特定时期的经济、政治和社会情况具体安排。改革开放以来的各个时期中，党和国家根据不同阶段的基本目标与任务，制定和实施了相应的社会政策。改革开放之前虽然总体福利水平相对较高，但在经济发展很落后的情况下，全社会的实际民生水平是难以提高的。因此不得不打破过去的平衡，引入市场机制，实行“让一部分人先富起来”的政策，以刺激经济快速发展。改革开放的初期，经济体制的改革不可避免地导致当时社会政策的体制性失衡。在当时保证经济体制改革大目标的情况下，对相关的社会政策作出了调整，以保障劳动者的基本社会权益。在20世纪深化改革和全面对外开放的情况下，为了支持劳动密集型为基础的外向型经济发展，我国不得不约束劳动力成本，因而在一定时期内导致总体福利水平相对下降，产生了较为明显的负面后果。但即使在这一时期中，政府仍然通过建立城市居民最低生活保障制度，强调“两个确保”和“三条保障线”，从而在保障民生方面设立了底线。进入新世纪以后，随着改革开放和经济发展取得初步的成就，党和国家及时地调整了发展思路，更加注重保障和改善民生，重视完善社会政策体系，出现了长达十多年的福利水平上升期。

通过这些实践方略可以总结的经验有：第一，对于我国这样的发展中国家，经济发展是最基本的要求，没有较高的经济发展速度和质量，保障和改善民生将无从谈起。因此，社会政策的发展要与经济发展相协调，要有利于经济发展。第二，经济发展是手段，保障和改善民生才是目标。因此，尽管在一定的时期内可以为促进经济发展而约束福利水平，但从长期来看，应该及时将经济发展的成果转化为保障和改善民生的成果。在国家发展的总体规划上，经济发展与社会政策二者之间可以有阶段性的重点，但从长期发展看应该是二者并重的。因此，在20世纪80～90年代我国突出强调“以经济建设为中心”，体现了当时急需加快经济发展的突出矛盾，而进入新世纪以后我国制定的“五位一体”的发展格局则更体现了均衡发展的长期性要求。第三，能否实现社会政策与经济发展的协调，关键在于能否找到二者之间协调运行的体制机制。这种体制机制应既具有一般性的规律，又要根据各国具体的经济、政治和社会背景和条件来制定。因此既要学习社会政策的一般理论和参考他国的经验，又要有扎实的本土探索。

正确处理社会政策与市场机制的关系。正确处理社会政策与市场机制之间的关系是社会政策发展中的重大和核心议题之一。[4]在此问题上过去国际上曾经有过曲折的经验教训。经济和社会理论中的左右两派都将社会政策与市场机制对立起来。极端的左派只推崇福利机制而不相信市场机制;极端的右派则只相信市场机制而质疑社会政策。我国改革开放以来也通过自己的实践而不断探寻市场机制与社会政策的合理关系。在改革开放之前，我国靠政府、国有企业和集体经济而实行普惠型的民生保障，但缺失市场机制，因而经济发展缺乏活力。改革开放后的一段时间里，我们越来越重视市场机制的作用。不仅在经济活动领域全面引入市场机制，而且在社会服务（如医疗、就业、住房）等领域里也在很大程度上引入了市场机制。市场机制的引入确实促进了效率和质量的提升，但也导致社会服务可及性的降低，大量普通民众获得基本社会服务越发困难。进入新世纪以后，我国在市场机制与社会政策的关系方面逐渐找到一种较为合理的协调关系。一方面，按照党的十八届三中全会的要求，凡是市场机制能够有效发挥作用的地方要让市场机制发挥作用。另一方面，要通过更多更好的公共服务而切实保障和改善民生，不断提高保障和改善民生的水平，并且社会政策要在保障和改善民生方面发挥积极的托底作用。下一步还需要继续探索优化社会政策与市场机制之间的合理分工和各司其责，而且还要积极探索在社会政策的运行中如何合理引入市场机制，使社会政策能够更加高效地完成其保障和改善民生的任务。

根据保障和改善民生的需要和经济与社会发展的实际，合理确定总体福利水平。如何确定总体福利水平是当代各国制定和实施社会政策的核心议题之一，也是在社会政策的理论与实践中争论最多的问题。战后西方“福利国家”理论与实践曾经提出社会政策的水平要通过“充足性原则”加以确定，即社会福利水平要达到足够保障民众的基本需要，而对“基本需要”标准的界定又越来越高，因而推动政府的社会支出不断攀升。后来新自由主义则反对高福利水平，强调应该将总体福利水平控制在相对较低的水平，以防止高福利对经济发展产生不利影响。

我国改革开放以后的社会政策发展在确定总体福利水平的问题上也经历了一个不断探索的过程。在上世纪80～90年代，政府和学术界对过去计划经济体制下总体福利水平过高的情况进行了反思，认为这是导致当时经济效率低下的原因之一，并据此提出了“适度福利”理论，在实践上也出现了总体福利水平相对下降的情况。由于此期的福利水平下降带来了一系列的社会问题，后来社会政策研究者对此多有诟病。但当时总体福利水平相對下降是在多种因素影响下的后果。除了指导思想上受崇尚市场机制，排斥福利机制和受“适度福利”理论的影响之外，在实践上还受到当时劳动密集型—外向型经济发展模式的影响。当时总体福利水平相对下降也并非是因为政府直接降低了社会支出，而是在单位制和集体经济组织福利功能失效或弱化过程中政府“接棒”不力而导致的，在一定程度上具有转型期制度失调的特点。并且，市场经济转型初期民众收入水平普遍提高和最低生活保障等社会救助制度的建立也在一定程度上掩盖和缓和了总体福利水平降低的负面后果，使当时的政府对总体福利水平降低的负面影响认识不足。

进入新世纪后，社会政策的主客观条件都发生了较大的变化。一方面，随着经济发展较为强劲，政府财力汲取能力的提升，为政府社会支出的快速提高打下了重要的基础。[5]另一方面更重要的是，在新的发展理念指导下，政府较深入地分析了过去发展中的问题，不再盲目相信市场万能，认识到加强社会政策的干预、增加公共服务供给是保障和改善民生的重要途径。为此，政府重新回到保障和改善民生第一责任人的角色，调整了社会政策的方向并不断提高总体福利水平。

在总结了过去正反两方面理论与实践发展经验教训的基础上，党的十九大报告提出了要提高保障和改善民生水平的要求，以及“既要尽力而为，又要量力而行”的原则。这为今后一段时间我国总体福利水平提出了基本的要求。但目前围绕着社会政策发展和总体福利水平的问题仍然存在着“建设福利社会”和“警惕高福利陷阱”两种不同的声音和观点。[6]在当前全面建成小康社会的背景下以及未来全面建设社会主义强国的过程中，我国应具有多高的总体福利水平仍然是社会政策及相关学科需要认真研究的重要议题之一。

在保障和改善民生方面正确处理国家、家庭与社会的关系。社会政策是政府为保障和改善民生而制定和实施的公共行动体系，但政府并非保障和改善民生的唯一责任人。除了政府之外，家庭与社会也应该发挥各自的作用。事实上，工业社会以后政府才全面承担其保障和改善民生的职责，而家庭和社会在此方面承担责任的历史远早于政府。但进入工业社会以后，国家在保障民生和提供社会服务方面的责任逐渐扩大，尤其在二战以后西方“福利国家”体制下国家曾经包揽民生保障，向民众提供“从摇篮到坟墓”的各类社会服务。但这种国家包揽一切的社会政策模式后来受到很多批评。迄今为止，在民生保障的国家责任问题上仍有不同的观点，左派的“制度主义”观点认为国家应该担当第一责任人的角色，建立全面的社会政策体系，凡是适合政府做的都应该纳入政府的社会政策体系中。而右派的“补缺主义”则强调应该首先让家庭和社会发挥作用，政府应该扮演补缺的作用，只是在其他所有行动者都难以承担责任的地方才最后出台政府政策。

在保障和改善民生中政府与家庭和社会的责任关系是一个复杂的问题，其中既有一定的普遍性规律，又有需要根据各国不同的制度和文化而定。一般认为，中国文化传统更有利于发挥家庭和社会的作用。但事实上在改革开放之前的计划经济体制下，民生保障的事务主要是由国家制定相关规则，具体由工作单位和集体经济组织负责。尤其是在城市的国有部门里，单位几乎包揽了职工及其家属的基本生活保障，并向其提供全方位的社会服务。家庭在民生保障中的作用被大大弱化，也没有完整意义上的“社会力量”。改革开放以后，农村集体经济解体、城市国有企业的单位制也发生很大的变化，不再像过去那样承担全方位的民生保障责任。在这种情况下，原来主要在后台操控的政府自然就会被推到前台。但政府并没有一开始就完全承担起国企单位和农村集体经济组织卸掉的责任，而是探索政府与家庭和社会相结合的民生保障模式，鼓励家庭和社会更多地承担责任。一方面，各项社会服务的市场化转向将家庭推向了第一责任人的角色，并且国家通过法律和宣传教育强化了家庭在养老、育儿、照顾残疾人等方面的责任。另一方面，政府提出了“小政府、大社会”和“社会福利社会化”等原则，积极鼓励社区组织、社会组织等社会力量参与民生保障和提供各种社会服务。

20世纪80～90年代，我国在民生保障方面虽然重视了政府、家庭和社会的合作，并且进行了探索行动，但这种探索行动总体上并不十分成功。由于城市国有单位和农村集体经济的“福利卸任”留下了巨大的福利供给空缺，而政府填补福利空缺方面的行动太薄弱，客观上给家庭和社会带来了很大的民生保障压力，而当时的家庭和社会本身能力较弱，难以承担起如此重责。就家庭方面而言，家庭承担其成员的生活保障责任至少需要两个方面的条件：一是家庭经济要达到一定的水平，二是家庭要有足够多的储蓄。但事实上相当多的中低收入家庭难以承担起相应的家庭福利责任，导致许多家庭成员在医疗、教育、住房、养老、助残、育儿等方面出现严重困难。并且，在国家福利水平低下的情况下，普通家庭不得不大量储蓄，以应对将来的养老、医疗、子女教育、购房、以及其他各种不测，从而不仅导致大量家庭消费水平低下、生活水平提升缓慢，而且导致我国民众总体储蓄率很高、消费水平偏低，抑制了内需的增长及其对经济的拉动。就社会力量而言，要承担民生保障责任必须有足够的资源调动能力和服务提供能力，同时需要系统的规划和周密的安排，以实现系统化的而不是碎片化的服务提供。但是，当时我国的“社会力量”在这两个方面都很弱，难以承担起民生保障的主体责任。

尽管在20世纪80～90年代“社会福利社会化”的改革并不十分成功，但毕竟开启了这方面探索的行动，并且也从实践中总结了经验教训。进入新世纪以后社会政策的发展既是加强政府行动的过程，也是进一步调整和加强政府、家庭和社会之间关系的过程。在政府与家庭的责任分工方面，一方面继续强调家庭的责任，并没有以政府的公共服务去完全替代家庭的责任。另一方面也根据家庭承担民生保障责任的不足，适时地出台政府干预的社会政策，以确保民众的基本需要能够得到满足。例如，根据人口老龄化背景下家庭养老服务功能的不足而适时地提出了推动社会化养老服务业发展的政策，以及根据许多家庭在幼儿服务支付能力方面的不足情况，提出了“幼有所育”的要求。目前在此方面还需要进一步研究的主要问题一是基于我国社会的实际，按照公平、质量和效率等原则仔细分析在养老、育幼、助残、健康等方面由政府或家庭为主承担付费责任的相对优劣。也就是说，政府不仅仅要在家庭功能完全失效的地方承担起责任，而且还应该在由家庭承担责任实际效果不好的地方适时地加以弥补和取代，以确保不断提高保障和改善民生的水平。二是应该认真研究在民生保障领域优化政府社会政策与家庭责任之间的衔接和促进，以便能够跳出二者传统上“此消彼长”的关系，实现共同提升。

在政府与社会力量的分工合作方面，进入新世纪后政府不仅继续强调发挥社会力量在保障和改善民生方面的作用，而且通过各种方式实质性地探索了推动社区和社会组织能力建设和规范化建设，并积极探索政府与社会力量合作的具体方式。一是大力开展社区建设，并强调“激发社会组织活力”。二是通过政府购买服务等方式探索政府与社会组织合作和加强社会组织能力和作用的实际途径。三是积極推动专业社会工作的发展，并通过“三社联动”等方式将专业社会工作嵌入到社区和社会组织之中。四是通过《慈善法》和其他系列法规和政策推动慈善事业的发展，并加强了社会组织的规范化建设。这些举措明显推动了社区能力的提升和社会组织的发展，使我国的社会力量参与保障和改善民生呈现出初步发展的势头。

在政府与社会分工合作方面今后还有许多需进一步研究的问题。其中最重要的一是要积极探索如何在政府支持下恢复和提升社区的自治性，使社区组织成为既具有足够的治理和服务能力，又能够依法独立开展居民自治工作的基层居民自治组织。二是要积极探索进一步优化政府向社会力量购买服务的制度框架，使之在有利于转变政府公共服务提供方式的同时，也有利于进一步提高社会组织的能力，包括其自主性、创新性和服务的质量和水平。

（本文系中信改革发展研究基金会重大项目“经济新常态下我国社会政策发展的战略方向及实践方略研究”的阶段性成果）

注释

[1]郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，《社会科学》，2010年第7期，第19～26页。

[2]相关原始数据的来源：财政部预算司每年度的《全国财政一般公共预算支出决算表》和国家统计局相关年度的《中国统计年鉴》。

[3]王思斌：《社会政策时代：中国社会发展的选择》，《中国社会科学报》，2010年3月23日，第1版。

[4]李迎生：《国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻》，《社会科学》，2012年第9期，第50～64页。

[5]王绍光：《从经济政策到社会政策的历史性转变》，《中国经济时报》，2007年4月6日，第5版。

[6]景天魁：《民生建设的‘中国梦：中国特色福利社会》，《探索与争鸣》，2013年第8期，第4～10页;楼继伟：《建立更加公平更可持续的社会保障制度》，《人民日报》，2015年12月16日，第7版。

责 编/周于琬