农村供水项目PPP模式风险分担研究

李金凤

（华北理工大学建筑工程学院，河北 唐山 063210）

在2019年6月19日国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议指出要以政府与社会资本合作等方式吸引社会力量参与供水设施建设运营。公私合作伙伴关系（PPP）是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。PPP项目的风险分担是项目成功的决定性因素之一，合理的风险分担能降低项目失败的风险，加速农村人口的饮水问题的解决。

一、农村供水项目PPP模式风险分担研究的必要性

（一）在实践中，商业和谈判实力较强的一方在风险分担谈判中占据绝对优势，在这种情况下，实力较强的一方将过多的风险转移给实力较弱的一方，最终实力强的一方承担了最小的风险。这种情况不会产生有效的风险分配和有效的风险管理。向实力较强的一方转移的风险太小，会对实力较弱的一方造成潜在风险，而向实力较弱的一方转移风险太多，可能会导致项目的失败，对于社会资本来说可能不具有足够的吸引力。

（二）供水基础设施是资本密集型的，需要大量的沉没投资。因此，供水行业对于私人投资者来说是一个高风险的投资。风险分配不合理可能导致合同重新谈判，甚至是项目失败，合同终止。而且，合同重新谈判的代价是昂贵的。风险管理能力应该是PPP合同风险分配的关键决定因素。根据各方的风险管理能力来分配风险，可以确保各方真正分担处理风险后果的责任，参与风险管理，解决风险分配不当的问题。

（三）PPP项目的风险分配大多是取决于决策者的意见和偏好，决策者的风险感知能力和对风险的态度很大程度上决定了风险分配的结果。且政府方与私人资本方对于风险临界性和风险管理能力的看法往往不一致。而多数人的风险偏好和意见可能不会产生有效的风险分配。

二、农村供水项目的特点

（一）农村供水不同于城市，城市居民较为集中，供水范围是成片区的；而农村居民则是分散分布的，居民居住地之间距离较远，对于非平原地带的农村居民还存在居住地高低不一的情况。基于农村居民居住地的分布特点，与城市供水相比，农村供水的输送距离更长，施工难度更高，成本也会更高。

（二）农村居民对于饮用水水质的要求较低，大多数没有通自来水的农村地区都是饮用井水，而非饮用水大多来自于小溪和池塘。农村对于收费的自来水需求比城市低得多。

（三）不同的地区水资源条件不同，有的地方水源充足，有的地方极度缺水，在极度缺水地区，供水水源比较难确定。

（四）在农村供水设备更容易损坏，特别是路边的供水管道，农民正常生产经营活动、牲畜踩踏都容易导致供水管道破裂。从而导致水资源浪费，维护成本增高。

三、农村供水项目PPP模式风险分担原则

（一）风险评估准确性原则。承担相应风险的一方，必须能够较准确的评估相关的风险因素，并且保证风险评估结果在未来不会发生太大的偏差，尤其是对不利因素的评估，对于社会资本方来说尤为重要。风险评估结果偏高可能导致项目无法进行，而太低可能导致未来社会资本方无法承受实际发生的风险，最终导致项目失败。

（二）事先控制原则。承担相应风险的一方，必须在风险未发生前做好对风险的监测和控制，尽量避免或者减少风险因素的发生。对于农村供水类项目，政府方和社会资本方能事先控制的领域不同。

（三）成本最小原则。承担相应风险的一方，在控制风险时的成本应当比未承担风险一方小。这要求政府方和社会资本方清楚自身控制风险的优势所在，实力较强的一方不能直接将较多的风险转移给实力较弱的一方承担。应从整体风险控制承担成本出发，合理的承担相应的风险。

（四）风险分散原则。承担相应风险的一方应该能够分散相应的风险，能够承受相应风险因素带来的后果。

四、农村供水项目PPP模式风险分担建议

（一）不论是政府方还是社会资本方，应当对风险进行预测与评估，严格把控风险评估的准确性原则，对评估结果进行充分的研究。明确于自身而言哪些风险是可控的，哪些风险是不可控的；明确不可控风险发生的后果是否在可承受范围内。

（二）针对农村供水类项目，政府方和社会资本方都应在风险发生前主动采取相应措施，从而减少相关风险发生的概率。例如，政府方可以在项目确定前调动公众积极性，广泛参考公众意见。

（三）风险承担与成本的相关性较强，风险承担能力大的一方，往往能以较低的成本去控制风险。政府与社会资本方应当共同分担风险，而不是实力较强的一方将风险转移给实力较弱的一方，双方共同分担风险才能将风险控制的成本降到最低。

（四）政府方和社会资本方对于不同风险，其分散风险的能力不同，风险的分担应与其分散风险的能力相匹配。例如，在土地征用方面，政府能完全控制这种风险。

（五）政府方承担的相应风险应当是与政府公信力相关，在承担风险的同时最好能提升政府公信力，吸引更多的社会资本投资基础设施建设项目；社会资本承担的相应风险应该能提升农村供水服务的运作效率，提高自身声誉。风险的分配最终能够减少整个项目的风险。

五、小结

农村供水项目的风险应由政府和社会资本共同承担，不应将某一特定风险直接全部转移给某一方。政府和社会资本方都应积极地采取措施减少整个项目的风险，确保项目的成功运营，为农村居民解决饮水供水问题。