执行工作单独考核制度的完善路径——以N省执行工作考核办法为视角

陈志国

（内蒙古自治区高级人民法院，内蒙古 乌海 010010）

根据《最高人民法院关于建立执行考核指标体系的通知》（法[2017]302号）要求，N省从2018年开始探索建立执行工作考核制度，并于2019年进行了部分修改，其目标任务是引导执行人员规范执行行为，切实提高法院实际执行质效。考核坚持的原则是实事求是、公开公正、奖惩分明的原则,考核内容均从执行流程系统和指挥平台系统中自动提取，或由中院申报经高院审核,按每项考核指标排名从高到低的顺序分值递减或递增,以各项指标得分总和确定名次。考核结果应用分为两类：月考核分值将作为日常执行工作运行态势的数据参考；年度考核分值作为执行工作年度总体评价，总分值加权（占法院整体考核分值的20%比例）后作为该地区法院目标绩效考核的一部分分值（执行考核本质上作为法院总体评价的未独立的组成部分）。考核内容具体而要主要分为执行案件质效指标、执行管理、队伍建设、执行调研等方面，案件质效指标包括最高法院强调的4项核心指标在内的20多项（2018年的考核办法为21项各种率，2019年增加到22项）；执行管理重点考核执行联动机制、办理指定案件、协同案件情况、执行救助、司法公开、执行规范化等多方面的内容；执行调研重点考核执行宣传和执行调研工作；队伍建设重点考核执行队伍保障和执行干警违法违纪情况。笔者以该考核办法为样本，对其在指标设计、考核实施、结果运用等进行综合考量，并适当进行延展，在此基础上提出一些建议，希望对建立健全客观、动态、公正、阳光、科学的执行考核制度的完善有所裨益。

一、执行工作考核的正当性

（一）基于执行统一管理的体制特点。在中国，民事执行工作是法院权限范围，相当一段时间内，执行一直当作审判工作的组成部分。之后，最高人民法院并未中断执行权运行机制改革探索，2009年最高人民法院制定《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》要求，“进一步完善高级人民法院执行机构统一管理、统一协调的执行工作管理机制，中级人民法院（直辖市除外）对所辖地区执行工作实行统一管理、统一协调。”中国特色的民事执行统一管理体制模式基本建立：上下级法院执行机构之间实行行政化垂直领导的执行工作管理体制。[1]在“基本解决执行难”期间，最高人民法院曾推广 “唐山模式”（县区法院撤销执行局，设执行大队，由中院5个执行分局管理），凸显了执行工作的行政化色彩。上下级法院执行机构这种执行工作类行政化的垂直领导管理机制为执行工作单独考核清除了体制上阻碍。

（二）基于民事执行权的权力属性。专家学者对民事执行权性质争论纷呈，笔者比较赞同其为司法权与行政权的复合权的观点。行政权对内实行下级服从上级、地方服从中央的层级节制制度，对外依职权采取行政行为。民事执行权的职责是在当事人申请强制执行后，依靠国家强制力确保生效法律文书得以顺利执行。可见，民事执行权既有依职权行使的行政权特征,又有被动的司法权特点征,其具有司法权和行政权的双重属性。另外，只有这个角度认识民事执行权权利属性，才能在内在逻辑上解释执行工作实行的管理体制。

（三）基于“基本解决执行难”的司法实践。2016年，全国法院开始了“基本解决执行难”攻坚战役。为了确保结果的客观中立，最高人民法院引入了第三方评估机构，对全国法院“基本解决执行难工作”进行评估。第三方评估机构由由中国社会科学院牵头，围绕执行工作整体工作制定了一套系统的评估指标体系。最高人民法院对照该指标体系，对全国法院进行了“预评估”（专项巡查）。第三方评估机构在2019年5月完成全国法院评估后，发布“基本解决执行难”的阶段性目标完成。“这是我国最高司法机关首次委托学术机构对其工作开展独立第三方评估，在中国司法史上具有历程碑式的意义。”[2]这一创举，为执行工作开展单独（无论是第三方和法院内部）考核提供了思路并积累了经验。

（四）基于执行工作考核的制度设计。从“二五改革纲要”开始，最高人民法院开始提出建立审判质效评估体系，[3]到 2011年的最高人民法院《关于开展案件质量评估工作的指导意见的通知》，正式全面推行案件质量评估工作。时至今日，全国各级法院仍然在修改指标体系，不断推动绩效考核制度的完善。可以说，法院绩效考核制度一定程度上孕育了执行工作单独考核制度。2017年，最高人民法院下发《关于建立执行考核指标体系的通知》，标志着执行工作考核制度正式建立。之后，最高人民法院为推动这一措施落地，在多次会议上均要求建立执行工作单独考核制度，全国各地法院结合各自实际情况进行地方性探索，N省的执行工作考核办法就是在这个背景下制定推行的。

二、执行工作考核的不足与问题

（一）执行考核制度的附属性。全国法院范围内的执行工作考核并没有完全从审判绩效中剥离出来，执行条线的单独考核依然受制于法院整体绩效考核，导致指挥棒的作用无法真正发挥。4N省法院执行工作的考核与此相类似，虽然在形式上实现了执行工作单独考核，其作为全省法院绩效考核附属的本质并未根本改变，具体变现在以下四个方面：一是指标的附属性，N省法院有些指标的计算基数将审判和执行视为一个整体；二是考核形式的附属性，N省法院执行局人员作为全省法院绩效考核组的成员，一同赴全省中基层法院考核，并担任考核非执行工作的任务；三是考核报告的附属性，考核组完成考核工作后，其执行工作并不必然以单独的篇幅出现与考核报告中，而是视该中院执行工作是否突出、是否具体工作亮点；四是考核结果的附属性，执行工作考核权重占整体绩效考核的20%，就好像高考中文综、理综中各个科目的试题。

（二）执行考核内容的唯数据论倾向。考核指标的数据化，具有操作的便利性和结果客观性，有一定的积极作用，但是过度追求数据化必然导致与考核办法的设计初衷背道而驰。首先，可能损害司法公正。法院绩效考核的指标量化评估可能造成审判执行工作功利，因为量化的指标更能直观地体现工作业绩，指标数据结果及其附带的利益得失对考核对象十分重要。其次，可能损害司法效率。与审判工作相比，执行工作更加注重效率。为了使得系统考核指标的数据提升，可能会有些法院牺牲考核指标以外的执行工作，甚至可能以虚假手段制造漂亮指标。再次，可能造成法院之间的恶性竞争。数据高低意味着排名先后，考核名次的攀比可能把法院工作会导向了恶性竞争以及为数据而数据的危险境地。

（三）执行考核功能的部分缺失。指标数据是评估、指导、检测法院审判工作的“晴雨表”和“风向标”。[5]“审判管理是围绕案件审判展开的、以审判决策、程序控制、质量督查、行为激励等为主要内容的管理制度体系及其管理实践活动。”[6]“审判管理是审判活动中产生并服务于审判活动的管理行为，审判管理应当服从并服务于审判权。”[7]“审判管理是在遵循审判客观规律基础上服务于审判权运行体制机制的服务型管理、调研型管理和公正性管理。”[8]法国管理学者法约尔最初提出把管理的基本职能分为计划、组织、指挥、协调和控制。后来，又有学者认为人员配备、领导激励、创新等也是管理的职能。综合来看，审判绩效考核的功能应该至少具有管理和服务职能，执行工作考核同样应该具有上述两项基本功能，但N省的执行工作考核在功能上多注重规范、监控、评价、奖惩等这些涵盖于管理功能下的“子功能”，而没有涉及服务功能。

三、执行工作单独考核的完善路径

（一）增强社会各界对执行工作的重视程度。一是充分利用智库为执行工作提供有力理论支撑和智力支持。最高人民法院积极构建“一院、一会、两库”（执行学院、执行专业委员会、执行特邀咨询专家库、执行人才库）执行工作研究格局，并在2018年发布执行研究课题，引导理论界和实务界集中地对执行工作热点、难点问题进行研究，促使理论界与实务界密切交流、增进理解，推动执行研究工作的深入和繁荣，为提升执行工作社会关注度奠定理论储备，同样也可以为执行工作单独考核奠定理论基础。二是积极拓展执行工作参与社会管理的渠道。当前必须做好三个“纳入”工作，积极拓展执行工作考核的职能：纳入依法治省（直辖市、自治区）考核范畴，纳入综治考核范畴，纳入营商环境考核范畴。随着执行工作社会影响力的与日俱增，作为推进执行工作长效机制（重要抓手）的执行工作考核，独立于法院绩效考核并形成与之并驾齐驱的管理和服务法院工作的重要制度才会早日到来。

（二）科学设计执行工作考核指标。首先，执行工作考核必须要遵循执行工作规律，努力寻找到公正和效率之间的平衡点，吸收基本解决执行难第三方评估指标体系的内容，做到突出重点：指标体系的设定既要全面反映法院的执行工作，但不可能涵盖和穷尽每一个细节，抓住影响执行效果的要害和关键环节；做到过程与结果并重，对执行过程和执行结果进行全面评估，真实反映法院的执行工作，但也要避免走向过于精细的极端。其次，增加定性评价指标。无论执行工作考核指标设计的多么精细，其反映的不可能是执行工作的整体面貌，只是执行工作的侧面，不可避免地掩盖了某些工作量。对那些无法量化的工作，设定为评价性指标，并要科学地把握好评价性和量化指标的比例构成。再次，设计监督性的保障措施。考核的目的之一，就是形成被考核对象之间的良性竞争，从而实现管理者设定的目标。但是面对考核的激励，难免会有考核对象在指标上动歪脑筋、下手脚，以虚假的方式获得奖励。所以执行工作考核在实施中有必要增设考核执行工作公开和监督的制度，比如通过增加人民满意度测评、人大代表政协委员评价、互联网（移动端）投票以及人民法院内部网络投票等方式，用外部监督，保障内部考核工作的公开、公平、公正，避免自娱自乐。

（三）依托执行信息化的发展。在当今的“大数据时代”，世界各国均在积极推进，都在抢占先机。2014年，人民法院大数据管理和服务平台上线，并已累积案件信息、司法人事、司法政务、司法研究、信息化管理、外部数据信息等丰富的资源。执行信息化作为人民法院大数据的一部分，理应在执行考核工作加以应用。《人民法院执行工作规划（2019-2023）》确定的基本原则之一是坚持“一性两化”，其中“一化”就是执行信息化，深化以现代信息技术为支撑的执行模式变革是纲要的主要任务之一。最高法院主导正在完善“1+2+N”执行信息化系统，即加快以执行指挥中心综合管理平台为核心，以四级法院统一的办案系统和执行公开系统为两翼，以网络查控、评估拍卖、信用惩戒、执行委托等N个执行办案辅助系统为子系统的执行信息化系统建设。执行工作考核也应该主动适应信息化，从执行指挥管理平台抓取数据，顺应执行信息化到智能化的大趋势，推动执行数据碎片化到系统化、整体化的转变，坚持执行考核动态化，确保数据真实、结果客观。

（四）丰富执行工作考核的功能。首先，探索调研型的服务模式。敏锐地发现考核数据的变化，准确执行中存在的新情况、新问题、新趋势，及时形成执行工作运行态势分析报告、执行案件质效评查报告，分析成因，总结经验，查找不足，提出对策，以短平快的方式为领导决策提供参考。其次，探索保障性的服务模式。调研研究的目的在于成果转化。通过考核指标发现的重大疑难的问题，短时间难以解决的，需要组织进行专项活动，并及时进行成果转化，转化成为立法、司法解释、司法政策、司法建议，指导辖区法院执行工作，为执行工作提供遵循。再次，实现管理和服务辩证统一。执行工作考核制度的管理职能是为了更好地提高服务水平，而科学化的服务是为了实现更加便捷有效的管理，从推动执行考核制度对执行工作乃至人民法院整体工作的促进。