财政事权和支出责任的新一轮划分

文

2019年6月26日，《国务院办公厅关于印发交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》（国办发〔2019〕33号）（简称“33号文”）正式颁布，酝酿多年的交通运输领域中央与地方财政事权与支出责任改革取得重大突破。此次改革，是在交通运输行业深化财税体制改革的一项重要工作，必将对公路行业发展产生深远影响。

改革方案之核心

长期以来，我国各级政府对公路事业的财政性资金投入严重不足（满足不到三分之一的公路建设和养护管理资金需求），在中央与地方事权和支出责任不清晰的情况下，各级政府都倾向于将公路筹资责任逐级下压，导致地方筹资压力过大，负债发展成为地方唯一出路，为此成立了五花八门的交通融资平台，债务负担较重，一些地区公路债务风险不断积累。可以说，财政投入不足、事权与支出责任不清晰是公路投融资问题的深层次因素。交通运输领域财政事权与支出责任划分改革，是朝着建立持续健康的公路投融资体制机制迈出的重要一步，并向行业向市场传递了一个积极信号，即必须权责一致，建立事权和支出责任相适应的制度。

33号文关于公路财政事权和支出责任划分方案呈现“总体维持现状”“中央小、地方大”的特点。与现状相比，最大的变化是明确了界河桥梁、边境口岸汽车出入境运输管理由中央承担支出责任。

细化公路财政事权

33号文将公路财政事权细化为“宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、建设、维护、管理、运营”等一组事权，并在中央与地方之间进行责任分工。33号文规定：国道的宏观管理、专项规划、政策制定、监督评价、路网运行监测和协调由中央承担，建设、养护、管理、运营、应急处置的相应职责和具体组织实施由地方承担。省道、农村公路的专项规划、政策决定、监督评价、建设、养护、管理、运营全部由地方负责和实施。

确定三类财政事权

中央财政事权方面，将关系国家主权、外交的界河桥梁、边境口岸汽车出入境运输管理明确为中央财政事权，由中央承担支出责任。地方财政事权方面，将受益范围主要为地方、地方政府具有管理优势和积极性的省道、农村公路、道路运输站场、道路运输管理明确为地方财政事权，由地方承担支出责任。中央与地方共同财政事权方面，纳入国家级口岸公路、国家区域性公路应急装备物资储备，由中央和地方共同承担支出责任。

规定国道财政事权

33号文规定了中央与地方对“国道”均有财政事权，中央承担“由中央负责部分”的支出责任，地方承担“由地方负责部分”的支出责任（承担除中央支出以外的其余支出或筹资责任）。

方案待完善之处

以33号文颁布为标志，公路领域财政事权与支出责任划分改革取得了重要突破和重大进展，但由于公路行业较为复杂，改革方案仍存在不完善之处。

“全国性大通道”未能界定

《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（简称“49号文”）明确提出将“全国性大通道”上划为中央财政事权。但33号文除了将长江干线航道明确划入中央财政事权外，铁路、公路领域均未有具体内容完全划入中央财政事权，“全国性大通道”中的铁路和公路部分未能体现。

中央事权适度上收不足

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要适度加强中央事权和支出责任。在中央财税收入占比提高的条件下，33号文总体上对交通运输中央财政事权上收极其有限，公路只增加了边境口岸汽车出入境运输管理的中央支出责任，其余基本不变。

事权和支出责任划分依据不明

改革的目的是纠正财政事权和支出责任不相适应的地方，先定事权，以事定支，再相应理顺管理体制机制。33号文强调“对运转情况良好、管理行之有效、符合行业发展规律的事项进行总结和确认”，由于公路财政事权与支出责任的划分方案总体与现状高度一致，难免会形成“以现状定事权和支出责任”和“用法规文件追认现状合理性”的认识。

财政事权与政府职责不清，政府与企业边界不清

财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，33号文将大量的政府职责，包括宏观管理、规划统计、政策制定，甚至市场监管等，罗列为财政事权，财政事权泛化，与政府职责关系不清。33号文还将铁路、民航、邮政等领域中央企业承担的投资筹资责任，划入中央支出责任，政府与企业的关系不清。同时，公路港口领域中央企业承担的投资筹资责任，并未划入中央支出责任，地方国有企业承担的投资筹资责任，也未划入地方支出责任，口径不一致。

国道支出责任依然模糊

33号文将“国道”既纳入中央财政事权，又纳入地方财政事权，但又不是中央与地方共同财政事权，“国道”事权归属似是而非。文件规定：中央承担国家高速公路建设资本金中相应支出，承担普通国道建设、养护和管理中由中央负责事项的相应支出；地方负责筹集国家高速公路建设中除中央财政出资以外的其余资金，承担普通国道建设、养护、管理、运营中除中央支出以外的其余支出。由于中央和地方的支出比例没有明确规定，执行过程中将会导致“中央多少钱办多少事”“以收定事定支”“东中西部地区国道同权不同责”的结果，背离了事权改革“以事定支”的原则。此外，国家高速公路的“养护”财政事权和支出责任被遗漏，归属成疑。

由上可知，33号文界定了不同类型公路的财政事权归属和支出责任划分，其中对省道、农村公路、界河桥梁、边境口岸汽车出入境运输管理、道路运输站场的界定比较清晰，划分结果没有争议，但对改革的重点对象“国道”的事权归属和支出责任划分依然模糊和不清晰。目前，中央对国道投入不足，地方承担了国道的主要筹资责任，同时许多地方农村公路发展却主要依靠中央补助，形成了“国道靠地方、农村公路靠中央”的投资责任倒挂现象。由于33号文对国道的财政事权与支出责任划分基本维持现状，必然会强化这种权责不一致现象，导致“权责被一致”“不合理现象被法律化”。

可持续发展之建议

总的来看，公路领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革已迈出了关键步伐，取得了重要突破，其中中央与地方共同财政事权、地方财政事权划分方案已经很明确。但由于国道的复杂性，改革方案暂时维持了现状。

在实践中总结经验，适时进一步完善国道划分方案，动态调整。49号文提出，财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。随着税制改革的突破，以及路网的完善，条件成熟时，逐步将国道上划为完整的中央财政事权，完善国道财政事权和支出责任方案。未来国家高速公路收费期满将陆续移交政府，通行费统一成为政府财政收入，甚至改革为通行税，国家高速公路应明确为中央财政事权。

深化交通税费改革，切实保证各级财政支出责任履行。公路财政事权和支出责任划分后，为确保权责一致，必须建立相应的交通税费保障机制。目前，车购税是国道建设的重要资金来源，建立保留为中央专项税。燃油税（成品油价格和税费改革新增用于交通支出收入）是普通国道养护、省道建设养护、农村公路养护的主要资金来源，建议将燃油税调整为地方一般税。远期，随着传统燃油动力汽车的减少，燃油税收入会逐步衰减，应开辟新的税种支持普通公路养护，可研究广域的公路里程重量税。

科学制定省级以下改革方案。33号文要求制定省以下交通运输领域财政事权和支出责任划分改革方案，可以预见，省道是改革的难点。在国道维持现状的形势下，省道维持现状可能是地方改的现实选择。建议有条件的地区，可以探讨将省道确定为省级财政事权，或省与市县共同事权的可行性，进一步落实省道、农村公路支出责任的保障机制。