通过党内法规的机构改革——以国家监察委改革为视角

朱程斌

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

一、法治体系的改革

我国的法律体系既已形成，宪法及其相关法律规定的国家制度和权力运行规则也已规范化，因此改革的顶层设计空间不仅被限定，且其路径也基本被宪法和法律所框定。但具体体制的改革却不得不进行，首先既有的国家制度仍与计划经济存在千丝万缕的联系，容易导致僵化，脱离市场和群众。其次纵向来看，我国用极短的时间完成了从农业国向工业国的过渡，各种问题叠加，国家体制难以适应变动中的经济、政治和社会环境。最后也是最重要的一点，我国社会主义初级阶段的阶段性要求随着社会经济的发展需要不断地调整国家体制。

为做到“重大改革都要于法有据”[1]，党内法规成为国家体制改革的突破口。作为中国特色社会主义法治体系的有机构成部分，党内法规不仅在规范层面为改革提供了法治基础，也做到了规范性的先试先行。这改变了以往逻辑，即以往党实际上以政策方针指导立法，其前置程序一般是“良性违法”甚或“良性违宪”[2]，例如，深圳为进行特区建设，在1988年以前突破法律规定将土地出租。党内法规在规范上的供给使得在相关领域的改革有针对性的规则可供遵循。党内法规不仅规范了党自身权力的运行，为改革提供了法治基础，也为改革提供了验证规范可行性的新路径，即以党内法规为指导进行规范的先试先行和改革实验后，反哺国家治理现代化[3]。国家监察体制的构建体现了这一改革路径。

反腐败和防范官僚化是政治体制改革的一个重点。为实现两个一百年目标，为保持党的先进性和群众基础，避免出现苏联政党全面官僚化是目前的重要政治任务。但囿于我国的宪制构架，从规范层面上看，地方政府实际拥有完整的政府功能[4]，阻碍了国家反腐工作的执行[5]。国家反腐职能机关权力分散不仅是这一宪制的突出表现，还削弱了国家的反腐能力；而拥有强大反腐能力，能够集中贯彻党治理腐败意志和决心的纪检委权力运行却不符合法治精神。

十八届四中全会提出的建设包括“完善的党内法规体系”在内的中国特色社会主义法治体系，为党的反腐工作提供了法治基础。此后，2016年10月27日通过的《党内监督条例》首次在新中国成立后的中央文件中提到通过“监察机关”保证党纪国法的执行；是年11月7日中央印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点的决定》，拟在以上三省市开展监察体制改革，试点建立监察体制；根据党中央的精神，12月21 日十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了全国人大常委会以上决定。通过一年多的实践总结，2017年10月29日，随着《国家监察体制改革试点方案》的印发，国家监察体制改革开始在全国范围内展开。2017年11月4日，全国人大常委会审议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。2017年11月7日在总结三省市试点经验基础上形成的《中华人民共和国监察法(草案)》(下称《监察法(草案)》)面向社会征求意见。2018年3月11日下午，十三届全国人大一次会议表决通过了中华人民共和国宪法修正案，确立了监察委宪法地位；3月20日，人大表决通过了《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》)。

二、对监察委和监察草案的争议

随着宪法修正案和监察法的表决通过，监察体制改革在规范层面上尘埃落定。回顾自2016年10月27日《党内监督条例》发布到2018年3月20日《监察法》通过期间所进行的讨论，一则是为了反映监察委改革中大家普遍关心的问题；二则是为了体现党内法规反哺立法，甚至指引了体制改革的路径。

(一)改革的准备阶段：纪检委的自身改革

为整合党的纪检工作，2013年召开的十八届三中全会就已经对纪检工作进行了改革：重点改革了纪检的双重领导体制[6]，更加突出上级纪委的领导权，强化同级纪委对同级党委的监督；扩大巡视范围，做到党政机关企事业单位全覆盖。以此对比监察体制改革，此次改革实际上已经启动甚或是决定了监察体制改革的走向。十八届四中全会提出的建设包括“完善的党内法规体系”在内的法治体系，纪委依据党内法规进行纪律检查，因此具有了法治基础，此后与纪检相关的各类高位阶的党内法规开始修改制定实施。

对这一点，学界尤其是法学界没有多少关注。知网搜索显示，同时期极少有学者在CSSCI来源期刊对此发文评析。实施监察试点后，从党内法规出发探讨监察的文章也不多见。马怀德教授在2016年11月发文讨论监察体制改革时，将其作为改革背景做了简短的介绍，所谓纪检工作体制机制“在十八大之后已然发生了重大变化”[7]。童之伟教授虽在监察体制改革之初(2016年12月)就划分了监察改革的阶段，并对改革各阶段都做了精准的预测，但在处理“预备阶段”相关问题时，没有将纪委工作改革纳入考虑[8]。

(二)改革的试点阶段：党内法规和改革授权

2016年10月27日十八届六中全会通过了两个重要的党内法规，分别是《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。前者在回顾1980年制定的《关于党内政治生活的若干准则》背景和研判新形势下党内政治生活状况后，强调突出纪委和纪检工作的重要性，“纪律”一词在准则中共出现高达31次；后者以党内法规的形式确认了十八届三中全会以来纪检工作的改革，强调各级党委应当支持和保证监察机关对国家机关及公职人员依法进行监督，“纪律”一词在条例中也出现31次。二者为随后开展的监察试点工作提供了党内法规依据，奠定了监察组织原则和工作方式。2016年11月7日中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开监察体制改革试点的决定》，决定试点建立监察体制； 12月21 日，根据党中央的精神，全国人大常委会审议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，拉开了监察改革的试点工作序幕。

鉴于法学的学术惯性，此期间学界主要的集中关注点在人大常委会授权改革的权限上。笔者所见，仅韩大元教授对《关于在全国各地推开监察体制改革试点的决定》做过简短评述，“中共中央办公厅是中国共产党中央委员会的办事机构，发布重大宪制问题”，“有可能使效力处于不确定性状态”影响其“权威性”，应由中共中央委员会或中央书记处提出建议[9]。而针对人大常委会授权改革，主要有以下几种观点。

一种观点认为，全国人大常委会有权做出改革试点的决定。例如，马怀德教授认为“全国人大常委会在全国人大闭会期间有权做出关于设立国家监察委员会的决定”[10]，“全国人大常委会做出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件，也是保证改革合法性的重要制度基础”[7]。又如，童之伟教授认为，虽说在试点全国范围内开展时需要全国人大的修宪做依据，但作为预备阶段的改革试点“获得了最高权力机关的授权”，“需要采取的措施没有明显的宪法法律障碍”[8]，试点具有宪法正当性。

另一种观点认为，全国人大做出的试点决定不是授权，而是规范性文件。例如，韩大元教授认为，无论从宪法文本出发，还是从全国人大及其常委会的职权出发，常委会均无授权试点的权限。试点工作需要宪法依据，“没有全国人大的修宪或者决定，常委会无权进行相关的授权行为”[9]。

还有观点认为，可以对监察改革授权，但授权主体应该是全国人大。例如，沈岿教授认为只有人大才有权决定进行监察改革试点，这种改革试点应属于“宪制改革试验”[11]，监察改革属于国家机构的改革，改变了以往一府两院的宪制格局，应该在宪法的约束下进行。

与前三种不同，还有一种观点只讨论了监察改革的技术性事项。例如，有学者从山西监察改革初期一个案子出发分析监察委的调查权[12]。又如，即便是在对监察体制进行全盘思考时[13]，秦前红教授所着重讨论的仍以技术性事项为主。

(三)监察法草案出台：政治性和宪法构建

自全国人大常委会的决定出台后，历经三省市监察改革试点，与监察体制改革相配套地党内法规的构建已经基本完成。此后，2017年1月中央出台了一部低位阶的《纪检监督执行工作规则(试行)》，2017年7月对《巡视工作条例》进行了修改，2017年11月7日监察法草案面向社会征求意见。

2017年11月5日在对试点的三省市工作经验总结后，新华社对监察改革发表了综述性报道，总结介绍了监察改革的相关成效、经验，认为监察委是“政治机关”[14]。对此，有学者认为，“监委是‘监察机关'较之于‘政治机关'之说逻辑上能自圆”[15]；也有学者认为，虽然“监察委员会符合政治机关定位”，但主要职责是监督，“称之为是专事监督地监察机关更为准确”[16]；还有一种观点认为，检察委员会不是行政机关、司法机关，也不是立法机关，应界定清楚什么是政治机关[15]。

对《监察法(草案)》，学界主要关注草案及草案规定与宪法的关系。兹举具有代表性的几个观点。第一，以韩大元教授为代表的学者认为《监察法(草案)》不合宪。他认为草案“缺乏宪法依据”[17]。第二，有学者建议先修改宪法，再制定监察法。陈光中教授认为，立法应有宪法根据，建议同步修改宪法[18]。马怀德教授认为应修宪后再制定监察法[16]，同时他也认为，“全国人大有权制定设立国家机构的法律”[10]。第三，有观点认为草案总体是合宪的，“宪法是国家的根本大法，它只规定那些带有根本性的事项，很多事项没有也不必写进去”，没有宪法依据全国人大及其常委会也可以制定相关法律[19]。

纵览下来，党内法规从监察改革未开始前就已经开始规范纪委的权力运行了，这种规范和指导一直贯彻改革的始终，学界的关注点始终主要集中在改革的合宪性问题上。

三、法治建设的政治保证

我国特殊的近代化道路，决定了我国法治道路有别于西方。因为，“每一种法治形态背后都有一种政治逻辑，每一种法治道路中都包含着一种政治立场”[20]，共产党领导依法治国的道路是历史的选择。党内法规的建设是政党法治化道路的开始，是我国法治进程中必须面对且应慎重对待的问题。规范的党内权力运行，在党内进行规范实验和改革，不仅在国家制度改革前规范了政党权力的运行，而且有利于在制度改革前取得经验，确保法治建设的政治保证。

(一)从政策指导立法到党内法规推动法治建设

国家草创阶段，制度和法律体系不健全，但却亟须可操作的规范，此时政策符合了这一要求。因此，在新中国成立后的很长一段时间里，政策指导国家方方面面的建设，法制建设方面作为政策的党的重大方针战略转变为国家法律。但党的政策不成体系，疏漏太多，越来越难以适应社会生产力发展的要求，为规范权力的运行，不仅需要健全法制、依法治国，也需要建立党内法规、依规治党。

1.领导制定宪法和法律

中国共产党作为执政党，其法治地位来源于其领导无数中华儿女经过漫长的革命和建设岁月，也源自其在宪法和法律中的法定地位。我国的建国路径是政党建国，党在建国的过程中，实际上先于国家，国家的方方面面贯彻和体现着党的领导[21]。在漫长的谋求民族独立的岁月里，各阶级各种力量轮番上场，却依然未能挽狂澜于既倒；加之自然经济占据绝对主导地位，依附于脆弱的民族资本经济的工人阶级虽具有先进性，但其智识、组织能力和自觉意识等方面都存在不足；共产党作为先进的无产阶级政党，领导整合了工人阶级的力量，并与农民联盟，形成以工农为基础的革命政党，取得了中华民族的新民主主义革命的胜利，建立了新中国，促成中国的现代国家转型，进行社会主义建设。但这种路径，正如国民党败退台湾的前车之鉴，很容易导致党政不分，出现以党代政的局面。为克服、跳出这一怪圈，共产党从建国伊始就开始了法制建设，逐步依照宪法和法律规范化其权力行使。

首先，从新中国建立开始共产党就开始积极地将自身的地位法制化。这一点在宪法中体现得尤为突出，从宪法性质的《共同纲领》，到“五四宪法”和后来的“八二宪法”，党的地位均得到了宪法的确认。“八二宪法”在序言和第五条中确认了党作为宪法机关的地位[22]。现行宪法序言中使用了5次“中国共产党领导”，确认了党的领导地位。2018年3月通过的宪法修正案，在宪法正文中增加了党的领导，确立了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的宪法地位。

其次，党从建国之后便一直致力于将治国方略规范化、法制(治)化。有感于老一辈革命家在治国理政方面的政策化，党在十一届三中全会后，提出建立健全法制体系；进入新时代，以习近平为核心的党中央更是一再强调法治的重要性，强调一切改革都要于法有据。基于新中国成立以来各个方面特别是经济建设取得的成就，1956年中共八大认识到社会主要矛盾已经发生转变，认识到新中国成立以来轻视法律和法制建设的实际，将建立完备的法律和法制体系作为迫切任务。但随着计划经济的实施，国家和社会将注意力转向经济建设，这一任务又被束之高阁。直到1978年12月邓小平在十一届三中全会召开前提出要进行政治体制改革，“取消革命委员会，恢复原来的体制”[23]，要健全法制，“法立了以后，坚决按法律办事”[24]。1997年十五大将依法治国作为治国的基本方略提出来。十八届四中全会提出全面推进依法治国，“建设中国特色社会主义法治体系”，“发挥政策和法律的各自优势”，“实现立法和改革决策相衔接”，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”[25]。

政党将其政策上升为国家法律，是世界通行的做法，是政治家将体现其利益集团的公共政策上升为国家意志，法律是作为公共政策的存在[26]。共产党作为执政党，经过民主立法程序，将有着广泛群众基础体现人民利益的路线方针政策上升为国家法律[27]。但党的政策与国家法律毕竟存在区别，党的政策从制定主体到实施范围，从制定程序到表现形式再到稳定性方面，均存在不一致。法律具有稳定性，是人民意志的权威表达，体现的是人民主权原则。政党虽然领导立法，将其意志通过立法程序确立为国家法律，但执政党不可能将全部政策上升为国家法律。政党不仅要制定政策处理执政事宜，其内部管理也需要制定大量政策。将政党的全部政策上升为国家法律，国家的立法容量有限，也将从规范层面直接以党代政。不仅如此，国家治理全部靠政策，会有人治之嫌[28]。

2.全面推进法治化建设：党内法规的建设

不仅国家的治理不能全靠政策，政党治理也不能全部靠政策。党在领导和执政的过程中，积累了丰富的经验，确保了国家政治生活的顺利开展，为经济和社会发展提供了坚实的政治基础，但这些经验许多以不成文的形式体现[4]。这些没有规范表达的经验为少数投机倒把分子和权力掮客所利用，给党和国家政治生活造成了恶劣的影响。党不仅应该在宪法和法律规定的范围内活动，而且应在党内法规的规定范围内活动。

为规范党的权力运行，2013年1月习近平指出“打铁还需自身硬”，通过构建党内法规体系，“把权力关进制度的笼子里”。为此，自2013年以来“中央制定修订了80多部党内法规，超过现有党内法规的40%”[29].构建完备的党内法规是规范党的权力的重要一步。第一，党内法规有利于约束党员干部，借助“党管干部”从而也就约束了国家干部，使党员干部有了明确的行为规范；而且由于党内规范要严于国家宪法和法律，遵守党内法规实际就是保持了党员干部的先进性。第二，给权力的运行打造了规范的笼子，明确了党员干部行使权力的界限，防止权力任性。第三，党内法规制定相较于宪法和法律简便，确保了党在规范上适时应对国内外情势变化，例如，禁止党员干部从事经营性活动的党内法规就早于国家法律规定。第四，有利于构建以党章为核心的完备的党内法规体系，从形式和规范上对党内法规的健全提供了指引。第五，与国家宪法和法律衔接，贯彻依法治国方略，使得不合宪法和法律的党内法规无所遁形。

完备的党内法规是构建制度笼子的第一步，而执行党内法规是发挥党内法规作用的重要一步。对党内法规的执行，需要纪检工作的积极开展，需要纪检方面的规范性规定，为此中央以两个准则四个条例[注]按照《党内法规制定条例》第四条规定，党内法规的效力层级是党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则，“准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为做出基本规定”，“条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作做出全面规定”，可见党中央对纪律检查工作和党员作风问题的重视。构建起了纪律检查的党内法规[注]即上文提到的2016年1月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》，2016年1月1日起施行的《中国共产党廉洁自律准则》，2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》，2016年10月27日十八届六中全会分别通过的《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和2017年7月1日修改的《中国共产党巡视工作条例》。。

(二)党内法规为国家立法提供理论和实践经验

党内法规虽然不是法，但作为规范，其生命力在于执行，“党内法规的效力最终要靠党内法规的实施来保障”[30]，即洛克所云“如果法律不能被执行，那就等于没有法律”，不能强制执行的法律毋宁死法，与一般规则无异。从规范层面看，“法条并非必然都包含令行或禁止的命令，但却都包含适用规定”[31]，缺少适用的法条不是法。但党内法规执行依靠包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍在内的五种处分强制力有限，而其核心举措的两规(又称双规)，却是违宪的。因此将双规进行合法性转化显得尤为必要。

1.“双规”：规范层面保障党内法规的实施

党内法规的执行机关是纪律检查委员会，简称纪委，纪委执行党内法规的一条重要举措即为双规。“双规”是指“有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题做出说明”。双规后发现有犯罪行为的移交检察机关审查起诉，违纪的进行党内处分。双规在实际操作中取得了巨大的成效，有效打击了腐败。

从实践的角度看，被双规的几乎都是中央地方党政军大员要员，我国的宪制构建和反腐权力运行薄弱，从制度上削弱了对其查处的可能性。检察院和行政反贪监察部门对被调查对象，不敢轻易采取措施，相关证人也会害怕打击报复而避之犹恐不及。而纪委作为党内权力机关采取“双规”后，这一切阻碍似乎都能迎刃而解。但“双规”其实是法外之权，没有宪法和法律依据，其规范地位来自于党内法规，即1994年开始实行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》的规定。“双规”所采取的一系列措施，包括限制人身自由、收集证据材料、审问等在内，是“反贪案件强制措施的功能替代物”[32]，与宪法和法律相冲突。纪委作为党内法规的执行机关，集决定和执行于一身，在程序上不利于被调查对象的权益保障。而且，双规游离于司法权之外，也可能导致滥用庇护犯罪嫌疑人[33]。

2.法治化党内机关

怎样去解决双规措施的合法化问题不仅涉及党内法规的执行，而且与能否有效打击贪腐密切相关，甚至与党内法规法治地位相关。将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，虽然能够给纪委所采取的五种党内处分措施提供合法地位，但双规仍不能因此而具有合法性。突破党内法规层级低，将双规规范法治化，是增强党内法规执行以打击贪腐的不二之选。

但这一变动改变了一府两院的宪法构建，作为政治机关的纪律检查委员不宜直接上升为国家机关，从这个角度出发，国家监察体制改革所触动的正在于此。此次监察委改革，我们看到的是党顺应时代形势，从党内法规的建设开始反腐工作，继而将监察局、检察机关的反贪渎职职能集中到一起，由纪委党组领导并和纪委合署办公，完成对国家监察委的领导。经此改革，原本存在的党内政治机关(纪委)享有的国家准司法权力的不合法局面为之一改,即便监察法草案含有制度安排的冲突，那也是国家权力配置方面的问题。而且，从已经通过的宪法修正案和监察法看，相关立法及权力配置问题已经开始从立法层面解决。

四、小结和展望

上文所说的党内机构改革后，借由党内法规实验，再反哺国家法律进行改革是否只是个例呢？且以《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》和《深化党和国家机构改革方案》作窥豹之管：规划规定“坚持问题导向，直面人民群众反映强烈，弱化党的领导、损害党的先进性和纯洁性的问题，发挥制度的治本作用，抓紧制定实践亟需、条件成熟、务实管用的法规制度，堵塞制度漏洞”；相应的，除上文已经讨论的监察委外，其他方案规定似乎都能看出是规范了之后的政治机关入驻。仅以方案中的(三)规定为例：“组建中央审计委员会。为加强党中央对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计监督作用，组建中央审计委员会，作为党中央决策议事协调机构”，“中央审计委员会办公室设在审计署”。

综上，我们认为在政治体制上的改革，今后很可能通过党内法规在党内范围实验后，再进行宪制改革的法治路径。一方面，通过党内法规的探索，为相应改革设定边界，为权力和责任的承担积累经验；另一方面，党内法规具有法治体系组成部分的地位，通过党内法规的改革符合法治要求，而且党内法规所体现的是党对改革的领导和指引，有利于实现党的全面领导。