网格化城市管理是城市管理法治建设的重要途径

文｜ 全国市长研修学院（住房和城乡建设部干部学院）马春莉 乔真 崔迪

北京市朝阳区城市管理监督指挥中心原主任 皮定均

党的十九大明确提出：到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，“必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。从目前我国法治建设的状况看，不知法，不懂法，不守法的情况还比较普遍，要在不到20年的时间基本建成法治中国的目标，任务十分艰巨，亟需探索法治建设的有效途径。城市管理的法治建设是建设法治政府、法治社会的重要组成部分。从对广义的城市管理的相关法律法规分析中可以发现，法定的落实法律法规的主体包括直接责任主体和非直接责任主体两个部分。非直接责任主体又分为管理主体、执法主体和监督主体。本文试从分析网格化城市管理的本质特征切入，以《北京市市容和环境卫生条例》、《北京市消防条例》等法律法规为例，论证在城市管理中直接责任主体和间接责任主体的归属及其法律依据。

一、网格化城市管理的本质特征

网格化城市管理起源于北京市东城区，顾名思义网格化城市管理的基础之一是划分网格，明确责任，目前不少城市政府或者政府部门把划分网格、明确责任的工作都冠以网格化的名义，网格化被泛化。从历史的角度对东城区网格化城市管理进行分析，其本质特征并不是划分网格，明确责任，而是城市管理从定性走向定量。是“用数据说话，数据管理，数据决策，数据创新”典型案例。它实现了城市管理由粗放型、经验型的定性管理向精细型、理论型的定量管理的伟大转变，为城市管理的科学化奠定了基础。马克思说，一种科学只有在成功地运用数学时，才算达到完善的地步。网格化城市管理实现了城市管理的数量化，为数学在城市管理中的运用奠定了基础，为逐步探索城市管理的规律，建立和完善城市管理的科学理论体系提供了有效的手段。15年的实践证明，网格化城市管理的基本运行方式，适合于社会管理和公共服务，因此，它也为社会管理和公共服务的数量化、科学化奠定了基础。从一定意义上说，网格化城市管理是大数据社会的必然产物，从一个侧面向人们展示了大数据社会的到来。同时，网格化管理是一个以数据为支撑的闭环的法律法规落实系统，它的发展和完善将有效推动和促进相关法律法规的落实。

二、落实法律法规的直接责任主体

《北京市市容环境卫生条例》第三章，市容环境卫生责任，第二十一条，本市实行市容环境卫生责任制度。单位和个人应当做好市容环境卫生责任区内的市容环境卫生工作。市容环境卫生责任区是指单位和个人所有、使用或者管理的建筑物、构筑物或者其他设施、场所及其一定范围内的区域。第二十二条，市容环境卫生责任人的确定原则是：建筑物、构筑物或者设施、场所由所有权人负责；所有权人、管理人、使用人之间约定管理责任的，由约定的责任人负责。

《北京市消防条例》 第一章：总则第二条，本市行政区域内的机关、团体、企业、事业等单位及个人，应当遵守本条例。

国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第二条在中华人民共和国城市内，一切单位和个人都必须遵守本条例。

从以上法规的相关条款可以看出，落实法规的直接责任主体是单位和市民，其他城市管理方面的法律法规也有相关的表述，这里不再一一赘述。

因此，按照法律法规的规定，落实城市管理方面的相关法律法规的直接责任主体是单位和市民。

三、落实法律法规的非直接责任主体

（一）管理主体

《北京市市容和环境卫生条例》第四条， 市市政管理行政部门主管本市市容环境卫生工作，负责本条例的组织实施。区、县市政管理行政部门负责本行政区域内的市容环境卫生管理工作。乡、民族乡、镇人民政府和街道办事处负责本辖区的市容环境卫生管理工作。第八条：本市提倡和鼓励居（村）民委员会组织居（村）民制定维护市容环境卫生的公约，动员居（村）民积极参加市容环境卫生治理工作，创建整洁、优美、文明的环境。

《北京市消防条例》第五条，市和区、县公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级公安机关消防机构负责实施。公安派出所依照国家和本市的规定，开展日常消防监督检查，依法处理消防安全违法行为，指导辖区内的单位、居民委员会、村民委员会落实消防安全措施。第二章，消防安全责任第九条，市和区、县人民政府防火安全委员会组织、指导、监督本级人民政府有关部门和下级人民政府履行消防工作职责，协调消防基础设施建设、消防组织建设等重大事项，督促重大火灾隐患整改。教育、民政、住房和城乡建设、市政市容、交通、农业、水务、商务、文化、卫生、文物、民防、旅游等行政部门按照各自职责负责消防管理的相关工作。乡镇人民政府和街道办事处应当依照法律、法规、规章的规定和上级人民政府的部署，统筹负责本辖区的消防安全工作；建立消防安全管理领导机制，监督辖区内政府部门的消防监督管理工作，指导辖区内单位、居民委员会、村民委员会履行各自的消防安全职责。第十一条，居民委员会、村民委员会应当确定消防安全管理人，组织居民、村民制定防火安全公约，开展消防宣传教育，根据需要建立志愿消防队，建立消防安全联防制度。第五章消防组织，第五十七条，鼓励单位和居民委员会、村民委员会建立志愿消防队等多种形式的消防组织，开展群众性自防自救工作。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第三条，居委会的任务；（四）协助维护社会治安；（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作。

《中华人民共和国宪法》第五条，中国人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。第一百一十一条，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。以上法律条款规定了社区自我管理和协助政府管理的法定责任，同时，也明确了社区自我管理和协助政府管理的主要内容是：促进各项法律法规在本社区落地。

由此可见，其管理主体包括三个部分：

1、北京市市政市容管理委员会及各区、县市政市容管理委员会（消防安全方面是：北京市公安消防总队及各区县公安消防支队和派出所）。

2、街道办事处，乡、镇人民政府。

3、社区，行政村。

后两类管理主体负责本区域法律法规的具体落实工作。

（二）执法主体

《北京市市容和环境卫生条例》第十条，本市城市管理综合执法部门按照授权的范围，依法对本条例规定的市容环境卫生违法行为实施行政处罚。

由此可见，在市容和环境卫生方面执法主体是市、区两级城市管理监察局（一些城市通常称其为城管执法局）；在消防安全方面，执法主体是北京市公安消防总队、各区县公安消防支队及派出所。

（三）监督主体

根据北京市编委下发的文件，北京市六个主城区2005年就成立了城市管理监督指挥中心，负责城市管理法律法规落实情况的监督工作，其他开展数字化城市管理工作的城市也都类似地成立了城市管理监督结构。

虽然城市管理监督指挥中心不是法律法规直接明确的监督主体，但是，各级政府的编委有法定的设立政府部门的责任，因此，监督指挥中心的设立是合法的。

由此可见，各级政府设立的城市管理监督指挥中心是依法确定的监督主体。

2004年北京市东城区建立了全国第一个网格化城市管理系统，它的核心内容就是成立直接对区政府负责的城市管理监督指挥中心，负责利用现代科学技术手段和闭环的管理方式，通过天天及时发现城市管理中的问题，派遣到相关责任主体，责任主体处置完毕回复你后复查核实形成考核评价结果，并有效地运用结果，监督街道办事处和城管执法局履行法定职责、从而推动相关法律法规落实。这个系统在政府内部构建了管理、执法和监督三者相互联系相互制约体制，有效提升了政府城市管理的效率。但是，它没有把落实法律法规的直接责任主体纳入进去，东城区是国家的核心区，政府力量是其他城市（区）的几倍至十几倍，因此，这种改革是符合东城区实际的。

其他城市（区）在推进网格化城市管理系统的过程中，就遇到了监督指挥中心发现问题相对容易，政府的处置力量相对不足矛盾。于是，部分城市（区）开始探索将落实法律法规的直接责任主体纳入网格化系统的过程。例如，深圳市将“门前三包”责任单位纳入系统；北京市朝阳区将八万多社会单位遵守相关法律法规的情况和部分居民遵守公共场合相关法律法规的情况（共涉及267法律法规）纳入系统，采取网格化的方式进行闭环的监督评价，发现单位和市民有违法行为时，先将案件派至街乡（有的直接派发至社区或者行政村），由街乡、社区行政村督促整改，拒绝整改或者反复出现的，将案件转派至相关执法部门予以处罚。监督评价的结果在网络、报纸和区、街、社区三层互联的大屏公示系统进行公示。有效地提升了单位和市民遵守相关法律法规的意识，促进了法律法规的落实。

北京市朝阳区还在总结部分社区、行政村先进经验的基础上，开展了共治+网格化的试点工作，即社区通过成立城市管理等相关行业协会，把单位和部分市民组织起来，采取网格化的运行方式按照标准进行互检互查，发现问题现场督促整改，整改无效的系统自动派发至街道办事处，街道办事处督促整改无效系统派发至相关执法部门处罚，拒绝缴纳罚款的系统启动申请法院强制执行的程序，由法院强制执行。同时，还建立了再监督和激励机制，有效地提升了社区行政村依法进行自我管理的能力，大大提高了网格化系统的处置能力。运行数据统计：80%左右的案件是社区行政村通过自我管理的方式解决的；15%左右是街乡解决的；2%-3%是执法部门解决的。实践证明：共治+网格化的方式是提升网格化系统运行能力，促进相关法律法规落实的重要途径。

按照中发（2015）37号文件要求，全国县级以上城市都在2017年底建成数字化城市管理平台。如果各个城市都能够按照网格化的标准运行体系建设并逐步发展完善这套运行系统，那么，在社会管理领域方面的法律法规就会逐步得到有效落实。这对于建设法治国家、法治政府、法治社会具有十分重要的意义。