粤港澳大湾区背景下高速公路特许经营项目实施方案编制要点分析及建议

2019-01-12华杰工程咨询有限公司王刚毅贺晓东中交海洋投资控股有限公司刘清泉

中国建设信息化 2019年13期

文｜华杰工程咨询有限公司王刚毅贺晓东；中交海洋投资控股有限公司刘清泉

2019年初《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台，提出要把包括广东、香港、澳门在内的大湾区建设成为世界级城市群的宏伟目标，其中“一带一路”建设是重要支撑点，交通基础设施建设任重道远，高速公路作为交通设施的重要组成部分，城与城之间高速公路尤为突出，建成通车后，会形成伴随出入口带动的卫星城镇发展布局，对城市经济发展和规划布局影响深远。

港珠澳大桥、南沙大桥（原虎门二桥）已经建成通车，大湾区出海口的快速交通网路不断完善，但作为大湾区西口岸的佛山、中山、珠海、江门等地居民的高速公路出行需求仍然强烈，仍有大量的高速公路急需实施，采用特许经营方式是重要方式之一。

1、当前适用法律法规梳理

从1997年开始我国不断在收费公路领域进行探索和实践，逐步形成了一套成熟的法律法规体系和实际操作经验，并在不断进步和完善中。

2004年9月，《收费公路管理条例》定义了政府还贷公路和经营性公路两种收费类型，对收费公路建设、运营管理、收费期限、收费标准等内容做出约定。

2007年10月，交通运输部发布关于经营性公路投资人招标投标的管理规定，提出先由中标人和招标人签订投资合同，后成立项目公司，最后政府授予项目公司特许经营权，对后期具有实际的指导意义。

2011年3月，交通运输部发布了关于经营性公路建设项目投资人招标示范文本，就特许权协议、投标文件格式等内容做出约定。

2014年11月，财政部发布了PPP项目操作指南，属于纲领性文件，实操性较强，2015年发布财政支出数据测算、物有所值定性和定量评价进行规定。

2015年6月，国家发改委联合发布关于基础设施和共用事业特许经营操作的管理办法，约定了实施方案、合同条款的框架和协议的履行等内容，并提出注重绩效监测、保障公共利益。

2017年11月，交通运输部办公厅发布收费公路PPP合作操作指南，允许建设期进行补助支持，推荐使用综合评估法选择投资人，强调在项目执行阶段对财政预算管理、项目建设、运营要符合国家现有的规定，运营期应注重绩效评价、提倡及时中期评估、加强信息披露。

2、高速公路特许经营项目的特点

（1）可封闭收费。高速公路可设置收费站收费，具有专供汽车按车道分道行驶、并全封闭控制出入特性，收费相对简单，极少存在逃费现象。

（2）收费期限固定。现行收费公路管理条例规定政府还贷类型收费期限为15年，国家在制定政策时充分考虑发展区域不均衡，规定中西部省区市最长为20年；对于经营性公路，根据地域不同其收费期有25年和30年区别，收费期限相对固定。

（3）政府定价。现状四车道执行0.45元/标准车公里、六车道执行0.60元/标准车公里的收费标准。特殊桥梁存在按车次收费的情况，例如港珠澳大桥1类和2类小型客车（私家车、出租车）150元/车次，南沙大桥（原名虎门二桥）全程42元/车次。

（4）收费权益可转让。为配合收费条例，交通部发布收费公路权益转让办法，规定了转让的条件和手续，不符合条件的是不能转让收费权益，转让须符合手续按规定报审。

（5）重大节假日小型客车免费。国务院及广东省规定重大节假日对于7座及以下载客车辆免收通行费，包括春节、清明、劳动、国庆等四个法定的假日，一般一类车一年可免费20天，会对经营者产生一定损失。

3、高速公路实施方案关键内容分析

实施方案是特许经营项目前期操作的核心内容，是实施机构对前期问题排查梳理整、风险把控的良好机会，是政府对项目批复的依据。

3.1、风险分配机制

PPP的核心理念“利益共享、风险分担、长期合作”，利益共享是建立在合理的风险分担基础上，实施机构在设置风险分配机制时需慎重考虑。高速公路最大的建设期风险为征地拆迁、材料价格上涨、运营期最大风险为收入不足风险：①对于征地拆迁属于投资人不可控风险，建议项目公司承担估算或概算或预算审定的征地拆迁费用，超出的由政府方另行解决；②关于材料价格上涨，投资估算中一般有涨价预备费，但是各个项目涨价预备费的金额和比例，能否覆盖本项目材料价格上涨的范围，需要根据实际情况进行确定，建议设置一定风险幅度，例如±5%之内不予调整，仅对因非项目公司原因造成的超出5%的调整；③收入不足风险，因通行收入测算是实施方案编制的核心内容，投资人关注的核心点，投资意向的出发点，该风险如完全由项目公司承担，恐难吸引到投资人，故无论走财政部PPP还是传统投资人招标，均建议设置一定保底，例如80%-85%的保底，低于该数值的由政府方给予补助。

关于利益共享，政府方为了确保项目顺利开展，共担了大部分风险，也有权获得相应的利益，可在实施方案中做如下约定，如未来项目收益超出预测数值5%的，则可优先把超出的收益返还政府在前期风险分担的额外支出，返还完成后由双方按比例进行分享收益。

3.2、关于财务测算指标的取值

对于财务评价可参考发改投资〔2006〕1325号、发改投资〔2013〕586号、建标〔2010〕106号等文件规定，通行费收入可选用工程可行性研究报告中数据，资本金比例依据国发〔2015〕51文件公路项目最低为20%，建议适当提高比例；收费期依据现行收费公路管理条例最长为25年，建设期一般3-4年，增值税税率应按最新规定调整，增值税附加应根据地区实际取值。

财务评价的核心为财务基准收益率的取值，发改投资〔2013〕586号文规定的经营性公路融资前税前为5.5%，税后为6%。在进行测算时需要编制现金流量表、利润与利润分配表、还本付息表等四大报表；融资成本建议参考基准利率分别上下浮动5%、10%进行测算，结合融资成本测算出收益率如果超过6%，则说明项目可行，数据越好对投资人吸引力越大，反之，则需要增加政府补助。

3.3、绩效考核与收益挂钩

2018年9月，中共中央、国务院要求全面实施预算绩效管理，强调建立绩效评估机制，发布了预算绩效管理的实施意见，要求形成预算绩效监测的效果，保证每一分钱花的值；同时财政部规定，对于采用PPP模式的绩效考核至少要与30%的建设成本挂钩，即至少通行收入的30%要根据绩效考核结果进行支付。阶段为建设期、运营期考核，建设期考核重点为建设过程，可分为年度考核、交工验收考核，应设置一定比例权重，例如年度考核得分平均值权重为30%，竣工验收考核权重为70%。

运营期绩效考核，可设置项目公司日常运营管理、收费管理、服务区管理、应急管理等指标；日常运营管理包括财务账目是否清晰、债务偿还是否及时、部门设置是否合理、档案管理是否混乱、工人工资支付是否及时等细化、容易评判的指标；收费管理指标包括收费标准和期限是否公开、是否提供合格的发票、人员培训是否到位等；养护指标包括日常养护是否符合相关的养护指数、日常车辆通行是否顺畅等。当考核分值大于约定的分数时，项目公司方可全额获得收益，当考核分值不达标则扣除费用作为惩罚，从根本上激励项目公司提供更优质的通行服务，做到物有所值。

3.4、合同终止机制

随着财政部入库标准提高及整改的不断深入优化，正在实施的PPP项目面因前期不合格的合同条款，面临整改，如未达要求或双方未协商一致，项目将面临合同终止的风险，在编制合同时需要考虑终止机制。终止原因包括投资人提出的、政府提出的终止，也有从政策、法律变更的原因导致项目层面的终止。具体原因包括土地无法及时提供、物价波动引起的风险未得到有效解决、政府领导换届后不认可上一任所签订的合同、未达到财政部的要求被踢出PPP项目管理库等原因。对合同终止的违约处罚不是合同的本意，处罚是保障合同执行的一种措施，合同终止的违约金不宜过高也不宜过低，建议取值合理范围内，如评估价值的3-5%等，作用是对合同双方起到警示作用，在最不利的情况下对双方的损失降低到最小。