依法治志亟需实现的三个转型论析

2019-01-12张跃安

黑龙江史志 2018年11期

张跃安

（湘潭市地方志办公室湖南湘潭 411104）

当前，地方志事业正处于全面发展的繁荣时期。据《全国地方志事业发展规划纲要（2015-2020年）》（以下简称《纲要》），截至 2015年，仅省市县第一、二轮三级志书已经出版7000多部，出版地方综合年鉴1.5万多部，出版志鉴理论专著1000多部、发表论文6万多篇。这些丰硕成果的取得得益于中华人民共和国成立以来地方志制度法规的日臻完善。《纲要》的颁布实施，标志着地方志事业走过了从依规修志到依法修志的过程，进入到依法修志、识志、研志、用志、管志、存志和传志的依法治志新阶段。

依法治志是“四个全面”战略布局在地方志工作中的具体体现，方志事业由此迎来了新的发展机遇，更加生机勃勃。党中央、国务院对地方志工作的重视空前，特别是党的十八大以来，习近平总书记多次就传承中华优秀传统文化作重要讲话，把史志编修提高到一个全新的高度加以重视。李克强总理、刘延东副总理为地方志事业发展几次作出重要批示。从依规修志、依法修志到依法治志的有序推进，本身就说明这项工作的地位日渐提升。2016年3月，“加强修史修志”首次被写入国民经济和社会发展五年规划（十三五规划）。地方志机构性质在变化，地方志工作机制在理顺，地方志保障在增强，地方志作为一项大型文化事业，面对如此机遇，其发展必将更迅速辉煌。然而，也应该看到，从依法“修志”到依法“治志”，这一转变过程，“绝不只是从‘修’到‘治’的文字转换”(1)，而是对修志行为主体、行为接受客体等各方面都赋予了更丰富的含义和更深层次要求。笔者认为，要全面实现依法治志，必须先实现三个转型，即工作推动方式由行政命令向法治自觉的转型，方志队伍由“被动搭建”向专业稳定的转型，方志参与由部门“独角戏”到社会化的转型。

一、工作推动由行政命令转向法治自觉

依靠行政命令推动地方志工作经过了一个长期的过程。“自隋基本确立史志官修制度后，历代不断规范修志行为，通过行政命令推动修志工作”(2)。历史上很多政治要员，大多文学文化造诣极深，或是志书主纂者，或是方志编修的大力推动者，如韩愈、严嵩、张居正、纪晓岚、陶澍、林则徐等，政学集于一身，行政权力和学术威信联姻促成了大量方志成果的面世。地方志本身疏离现实利益，在法治不健全时代，没有行政权力强推很难进行，也正是行政命令手段造就了明清以来地方志事业的繁荣。这种方式，便于调集财力、物力、人力资源，便于搜集资料，使志书编修限时提质。在找不到更好推进手段的情况下，行政手段不失为最可行的方式。它实现了地方志事业持续发展，为我们留下了8000多种、10万多卷旧志和整理成果。但其缺陷也是很明显的。首先，地方志事业过分依赖行政权力，政权兴衰更替直接影响到地方志的兴衰。其次，地方官员重视与否直接关系到一部志书编纂成功与否和质量高低。再者，修志人观点容易被权力所左右，因此古今地方志理论一直强调“秉笔直书”、公正行文。最后，这种推动方式现今直接影响到志书编目的拟定和编修职责划分。例如某个行政单位负责某一篇章的初稿，对号入座，各负其责，以便有效掌控，但地方行政约束力弱的行业、私营企业、驻地大型企事业单位修志难度很大。现今，这种靠一纸命令、几个通知的推动方式已经不适应地方志发展新要求。依法治志就是要通过法律来规范地方志主体的权利与义务，以及地方志牵涉面的职责和义务。就是说，以后的地方志行为将成为一个完全规范于制度、法律而非受制于临时性文件的制度化、常态化自觉行为。然而，从行政命令支配到法律规范需要一个过程，这一过程须从以下方面着力。

（一）强化法律法规宣传

《地方志工作条例》（以下简称《条例》）出台已十多年，为地方志事业正规化作出了巨大贡献，但并没有改变修志靠行政命令手段推动的局面，原因很多，宣传和执行是其中重要方面。有法而不宣传，那便是政府和部门没有尽到周知、普及的义务，不利于依法治志氛围的形成。地方志法规的宣传必须注意几个方面。一是分层次。因工作职责与履职要求等原因，最先应该是机关，而后是企事业单位，然后是普通社会民众。二是应该将之纳入党委政府法规宣传整体部署，通盘考虑。有的方志机构利用每年的5月18日作为宣传《条例》契机，挂气球，列彩旗，但只有行人偶尔驻足，其他部门漠不关心，收效甚微。三要注意多种内容与方式的结合。不仅要宣讲守什么法，还要宣讲违法的代价，力求地方志法规家喻户晓。

（二）严格将《条例》执行到位

《条例》是全面系统、具有长期执行效力的法规性公文，也是法的表现形式之一。方志虽已有法可依，但执法必严、违法必究贯彻尚不理想，对修志工作敷衍、搪塞、拖沓现象并不少见，谁来执法、执谁的法也未明晰。对于违反《条例》的行为，必须对相应政府官员、单位、部门严肃问责。有的地方将此项工作纳入单位年终绩效考核，在《条例》尚未构成法治自觉的情况下，这是无奈而有效之举。法律的生命力与权威在于实施，只有在现实中得到有效执行，才会让人知晓、敬畏。有法不行，等于无法；《条例》如果不能实行，就失去了立法的意义。法规执行的目标，就是要让地方志工作成为一种不令而行的自觉、常规行为，彻底改变靠发通知、搞督查、再督查等行政手段推动的局面。

（三）充分吸收《条例》执行经验，为《地方志法》出台奠定基础

在严格执行《条例》的前提下，运用《条例》贯彻积累的经验，逐步筹备制定《地方志法》。在执行《条例》的过程中，有必要抽样调查，研究主要违规违法情况并归类：一是违法主体，如政府、单位、部门、个体；二是违法行为程度及分类；三是处罚、激励类型与方式。这些都必须好好研究和总结，为上升为法提供操作性强的依据。《条例》主要是从正面阐述必须怎么做，但是对不这么做具体怎么处置没有规定，而《地方志法》不仅可以开列正面义务清单，而且明确列出负面代价。将《条例》执行到位以后，《地方志法》的制定、出台应该是顺理成章的事。

二、实现地方志队伍由“被动搭建”到稳定专业的转型

其实地方志队伍应该包含两个方面，一是方志机构，一是地方志人，不能只局限于人的因素去考虑。地方志队伍转型的主要目的就是完善方志机构、人员运行机制，消除其中不稳定因素，提升战斗力，进而达到相对稳定专业状态。

先从机构方面看。中国自明朝始设一统志馆，强力推进官修志书工作，改变方志编修机构依附其他机构的局面。中华人民共和国地方志专门机构的出现以1959年中国地方志指导小组成立为标志，而省市县三级地方志机构大多是改革开放后成立的。在《纲要》规定的“党委领导、政府主持、地方志工作机构组织实施、社会各界广泛参与”工作机制中，地方志机构扮演着最主要的角色。按《条例》，地方志机构是“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作”的机构，履行组织、指导、督促和检查地方志工作，拟定方案，组织编纂，开发利用地方志资源等职责。几十年来，各级地方志机构站在地方志舞台努力经营，既是业务主力，也是上下沟通、左右协调的中坚，为地方志事业繁荣写下不可磨灭的一页。但地方志机构边缘化、结构不稳定、角色尴尬等问题影响到依法治志的实现。有的地方地方志机构是在修志任务到来时匆匆搭建，一轮修志任务完成可能又面临“开拆”的命运；甚至有的地级市修志任务布置几年了，专门地方志机构迟迟未设立。有的地方“一切向钱看”，方志机构在绩效考核、评先评优、经费预算、晋级晋职时不能被公正对待，角色尴尬。在修志工作中，地方志机构全能负荷，往往不得不花费大量精力进行协调、处理部门关系或求助于政府行政权力。机构改革一波一波，地方志机构何去何从也引起了部分基层方志人的担忧。如何改革才有利于基层工作的开展，有利于依法治志的实现，这是一个值得研究的课题。

再来看地方志人。这里所说的地方志人区别于偶然、被动与方志打交道、不以方志行为为主业的地方志过问者、读者、收藏者、传播者。地方志人相应包含两类人员。一是地方志机构的行政和业务人员，他们在修志过程中担负着组织、主导、指导作用；一是修志任务来临时各承编单位的编撰人员。前者把握修志进度、质量及志稿的结构、体例、章法等方面，后者决定着志稿初稿质量，以及史料是否符合专业要求和历史真实。两者的结合促成了传统地方志事业的发展，但此队伍目前来看还存在一些不稳定性和非专业性。一方面，有的地方志机构主要负责人不稳定。另一方面，有的地方志机构个别无法胜任文字工作的人被塞进方志机构，降低了机构自身专业水平。修志任务来临时只能是“正规军闲置，雇佣军上场”，大量聘请机构外人员。不少方志机构力图以“老中青，文字精”原则科学构建队伍，但真正实行时会受到各种因素干扰而难以如愿。由于地方志内容广博，非地方志机构所能独立完成，必须“众手成书”，因此，由单位部门担任协编承编单位提供人员以搜集资料、撰写初稿、审查修改专业内容就不可避免。此队伍不稳定与非专业也是显而易见的：流动性大，有的如走马灯，新手培训耗时耗力；业务能力参差不齐，有的迟迟不能“入行”；人员中返聘的退休人员占很大一部分，其整体健康状况影响队伍的稳定，“地方志书每20年左右编修一次”，能跨过这个时段连续修两轮的不多。地方志人的这种状态小范围说严重影响志书的编修进度和质量，大范围来说影响整个方志事业的可持续发展。2012年，广西地方志系统曾对省（自治区）市、县三级地方志机构专职修志人员进行过一次调研：2005年，全省专职修志人员1016人，聘用的占22%；未评职称的占39.5%。2011年，总数1027人，聘用的占23%，未评职称的占78%(3)。这个调研结果说明：聘用人员长期占修志人员很大比例，而这个调查还只指地方志机构而言；拥有职称的专业人员越来越少，这固然与后来方志人工资不与职称挂钩有关，但也意味着队伍专业化减弱。虽然职称并不代表业务水准，却是促使方志界大兴研究探讨之风的有效手段。

《纲要》指出，全面实现依法治志，必须解决“人才队伍青黄不接，人员素质亟待提升”的问题，要“建设一支高素质的地方志编修、研究工作队伍，弘扬修志问道、直笔著史的方志人精神”。方志队伍必须专业化、“高素质”化，这是全面实现依法治志的重要特征，也是必要前提。实现新时代地方志队伍的专业化，必须做好三个方面工作。

（一）方志队伍内部结构求科学稳定

首先，要在地方志机构确定好不同人员比例。一是管理人员（领导组织人员）、业务人员、后勤人员之比以呈纺锤形搭配为宜，即业务人员占大头，以免人浮于事。二是专长搭配，从专长来看，一个战斗力强的地方志机构最好是组织沟通协调人才、文字人才、网络媒体人才三者具备，也宜呈纺锤形结构，即能从事志书编写的应占绝大多数，这样方能加强“常备军”的战斗力。地方志机构中，临聘人员能少则少。三是尽量培训单位内部业务骨干，求可持续发展；讲究年龄搭配，老中青最好也呈纺锤形结构，以中年人为主干力量，以老带新。各承编单位储蓄修志骨干，平时承担单位文字工作，修志任务来临时“出征”；应发挥骨干传帮带作用，保证业务核心力量连绵不绝。

（二）提升地方志人个体素质

地方志群体的战斗力依赖于地方志人个体素质的提升。地方志机构主要负责人、业务分管人宜具备良好的组织协调沟通能力，全局性、前瞻性俱备；具备较高的文化文字素质，避免外行领导内行的乱指挥。“火车跑得快，全靠车头带”，有胆有识又敬业的人担任机构领导，是一地方地方志事业之福。要尽量从高校中选调热爱地方志工作、能把此项工作当成事业的德才兼备的优秀大学生充实到地方志队伍中来，要宁缺勿滥，提高方志人准入门槛，对无敬业意识无职业操守的人说“不”；加强培训，提升整体业务水平。

这里特别来谈一下业务指导和执笔人的素质问题。由于他们直接关系到地方志成果的质量和一地地方志事业的发展水平，关系到地方志“工作”能否成为地方志“事业”，志书、年鉴、方志馆、地情网、数据库、地方志资源开发利用、期刊、学会、理论研究、地方史等“十业”能否并举，其素质提升就尤为重要。他们该具备何种素质？清代著名方志学家章学诚在《修志十议》中说，修志人要具备“三长”，即“识足以断凡例，明足以决去取，公足以绝请托”(4)。这里的“识”，指认识和分析能力；“明”指才学；“公”指品德，即修志人员要公正，拒绝请托、贿赂，不徇私。只有具备了此三长，才是合格的修志人。今天要解决依法治志中“人才素质亟待提升”的问题，“三长”标准于此依然适用。具体来说，当今方志人可从以下方面衡量和提升素质：一是志“德”，古人所谓敬德修业，志人也需有志德：敬业之德，公正之德，淡薄名利之德。作为一名合格的地方志人，前提是敬业爱岗，有上进之心，但不能以名利为累，耐得住清贫方写得出佳志；也能时时刻刻以一颗公正之心来驾驭手中之笔，不唯权，不唯利，不以个人好恶褒贬人和事，真正做到秉笔直书。二是志“识”。新形势要求地方志人博学多识：地方志之识（含地方志法规），行业之识，时务之识，科技之识等。地方志人不仅要懂地方志编修知识、地方志法规，还要懂一些行业基本知识。由于志书堪称一地的百科全书，地方志人非得博闻强志，扩展知识面不可，虽不能成全才，但也不能犯常识性错误；须通晓时务，不能犯政治性错误。由于科技发展日新月异，特别是电子、网络技术的飞速发展，地方志的编修、收藏、传播、利用手段不断增加，地方志人须与时俱进，不断学习提高技能。三是志“才”，才与能并行，含：写作之才，即有较高的现代汉语言文字驾驭能力，有撰写述、志、图、表、录诸种志文体裁之才，自己不能写，就无法指导他人写好；思辨之才，运用自己之识，准确选择资料、鉴别真伪的能力；宣传传播之才，依法治志下的地方志人，须专业精通且又是综合型人才，地方志社会化需要地方志人既能埋于案头，又能走出书斋，运用新旧技术手段把地方志推向社会。

（三）从外围建设求地方志队伍之稳定

地方志队伍构建后，还需要队伍的相对稳定才足以实现依法治志下队伍实质上的专业化。要促使地方志队伍保持稳定，必须切实落实“一纳入，八到位”，特别是领导、机构、编制、经费、待遇几大外围要素。首先要有稳定的地方志机构。有的地方无固定机构，修志任务来了，临时“搭台唱戏”，机构是业务中枢，机构没有，队伍稳定便无从谈起。其次，要选好“领头羊”。提高地方志地位，需地方主要行政负责人亲自督抓，改变唯经济效益至上的做法，尽量让地方志部门干部从内部产生。在此，不能一味要求地方志人淡泊名利。要确保地方志人的政治待遇、经济待遇、办公待遇，切实解决地方志人晋职晋级问题。别的单位部门晋职晋级热热闹闹，地方志部门不能一潭死水，真正做到事业留人，待遇留人，使修志者得志。多出一些激励措施，使地方志领域春意盎然。湖南省地方志编纂委员会就设立了地方志专家库，还对从事地方志工作20年以上的颁发纪念奖章，这是对长期默默无闻的地方志人的一种价值和贡献认定，值得推崇。这些措施有利于为地方志人营造一个公平公正和谐的工作环境，如果制定《地方志法》，有的举措都应成为法律条文在其中予以明确，严格执行。

三、实现地方志参与由“独角戏”到社会化的转型

地方志社会化的主要目的是大力提高地方志及地方志工作的社会认知度。地方志的社会认知度，一直是困扰地方志人的一大问题，也是阻碍地方志社会化的一个重要因素。地方志社会化程度按认知程度可以分知晓度、关注度、参与度三个层次。知晓度可以简单理解为对地方志机构、地方志概念、地方志事业的了解程度，属于最浅层次的非主动行为程度；关注度是人们对地方志关心、注意的有意识主动行为程度；参与度是非地方志专业人员主动传播、拥有、利用地方志的程度。笔者单位为纪念《条例》颁布10周年，曾在普通市民中做过一个1000人的随机问卷调查，回收问卷826份，据调查结果统计，知晓地方志机构和地方志的364人，占44%；主动关注者149人，占18%；主动参与者仅21人，占3%。排除一些敷衍因素，金字塔似的数据也说明社会对地方志的认知度相当低。街上打听财政局容易，寻找地方志办难；书店买《××秘史》容易，买《××志》难。纵使在机关，笔者每每要为一次地方志工作会议通知向对方解释半天，有的不知“地方志”为何物，更不知道自己所在单位还有修志义务。上海市地方志办公室2016年4月面向全国开展过一次地方志认知度调查，结果为：党政机关、事业单位知道并经常使用的比率最高，为40%；学校偶尔使用的比率最高，为55%；企业不使用比率最高，为27%。”从地方志知晓渠道来看，“以互联网为主（48%），报纸书籍、广播电视为辅（29%）。”(5)调查面向的是机关、企事业单位，其整体文化水平相对较高，如果面向街头大众，认知度将更低。调查也说明，在不同社会群体中方志认知度不同。提高方志的社会认知度，让社会上越来越多的人知晓、关注、参与地方志工作，关键在宣传和传播。

（一）强化地方志成果的“自媒体化”

地方志成果是地方志宣传自身最形象、最直接的方式。依法治志下，地方志“一本书主义”的状况在改变，就纸质成果而言，不止志书、年鉴，业务刊物、研究专著都可以作为宣传传播媒介之一种，它们的存在意义不只是人们的阅读对象，也是沟通方志和社会的桥梁，是传播方志的重要载体。做好纸质成果的编纂、印刷、发行，高质量编纂，精美合适的装帧设计，尽可能大范围的发行，让人阅读、收藏、查阅和传播，赢得好的口碑，对于扩大地方志的宣传极为有利。书店可以开辟地方志系列专柜，不求销售量，至少可以拓展地方志概念知晓面。现代物流的快速发展使纸质媒体的志书传播更加快捷。

（二）建设立体地方志传媒阵势

改变“一本书主义”的地方志生存状态，也需紧紧抓住新旧传媒，对人们作全方位立体地方志信息“轰炸”。报纸、电视、广播、电话、短信等传统媒体已不能满足当今受众口味，前面上海市地方志办公室所做的调研说明网络已成为传播地方志的强劲媒体。地方志宣传传播亦应在充分利用传统媒体的基础上，在互联网、微博、微信、QQ上广泛建立平台，用新时代的传媒，解读新时代的方志，必将取得事半功倍的效果。如湖南省地方志编纂委员会就设立了“方志湖南”微信公众号，将大量志鉴数据化，查阅十分便捷；市县志处QQ群就经常发布志书交换信息，促成纸质方志成果流通。现在各级政府一般都设立了地情网站，很多将方志放在显著位置。大数据地方志正健步向前，这对实现方志社会化有着不同寻常的作用。除了打包传播志鉴，还可以化整为零，将方志内容按类别分解，在新旧媒体上大兴“讲好地方故事”之风，让方志对人们生活的影响更加积极深远。

（三）拓展修志领域深度广度

志书编修、年鉴编纂、方志馆建设、地方史编写称为方志“四驾马车”，其中志书编修主要指省、市、县三级志书，这使方志任务到达了县一级。现在很多地方尝试编修乡镇（街道）志、村（社区）志，这对于方志向基层延伸极为有利。通过横向和纵向延伸方志工作的广度和深度，社会参与面将越来越广泛，参与的人也会越来越多。基层志书编纂可与三级志书错开进行，能加大了志书面世频率，加上各类单位志、部门志、行业志，“四驾马车”正成为“多驾马车”，地方志社会化已成时代潮流。笔者工作中发现，年鉴的认知度要远远高于志书，一个重要原因就是年鉴基本上是一年一鉴，高频率熏陶下，不说全社会，至少在机关企事业单位中，认知度还是不低的。这说明拓展地方志领域可作为实现地方志社会化的重要途径之一。

（四）以服务赢取社会效益

2014年4月19日第五次全国地方志工作会议上，国务院总理李克强批示要“修志问道，以启未来”。这八个字简明扼要说明了发展方志事业的目的和价值。“道”是“‘规律、法则’和‘方法、途径’两个义项的结合”(6)。方志就是要利用它反映的规律、途径、法则，服务于社会各阶层的需求者。《条例》规定，“地方志工作应当为地方的经济社会全面发展服务”，就是要发挥地方志的“存史、资政、育人”功能，修志的目的是为了用志。志书中丰富全面准确权威的史料是人们了解、查询、求证历史的最好根据；所反映的事物规律和成败得失对各级党委和政府及社会各界进行科学决策提供了借鉴；社会主义新方志中写入的精英人物为我们进行爱国主义、社会主义教育提供了很好的乡土教材，对后来者起榜样激励作用。地方志工作中要尽量提升这三大服务功能。采取赠送地方领导、赠予馆藏、交换志书、网络刊载、设立方志馆和资料库等形式，为不同层次、不同需求的人提供尽可能周到全面的服务。卡耐基智慧中很重要的一条就是考虑对方的需求。需求得到了满足的人就是方志的活广告，这种免费广告应充分激发和广泛利用，促成良性循环，以辐射状的社会效益促进方志的社会化。