劳动争议仲裁前置程序的反思与路径完善<br/>——基于353份判决书的实证分析

劳动争议仲裁前置程序的反思与路径完善
——基于353份判决书的实证分析

2019-01-11黄宣朱程

东北农业大学学报(社会科学版) 2018年5期

黄宣朱程

（西南政法大学，重庆 401120）

2018年是《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》（以下简称《劳动争议调解仲裁法》）实施十周年，该法在解决劳动争议、化解社会矛盾中发挥一定作用，并以立法形式确立我国劳动争议解决领域的“一调一裁两审”制度。该法实施的十年中，劳动争议仲裁前置程序行政化、低效率日益凸显，并与劳动争议“速决”趋势背离。因此，重构我国劳动争议仲裁前置程序具有重要意义。

一、观察：实证数据与统计分析

（一）判决整体情况

笔者在中国裁判文书网中，以高级检索方式查找涉及劳动争议过往三年的判决书。由于数据量庞大，难以剖析所有案例，通过梳理、归纳，最后筛选出353份民事判决书。筛选标准为：其一，案号不同的同案情判决书①“案号不同的同案情判决书”在此可理解为普通共同诉讼判决书。仅筛选一份；其二，合理配置一审案件与二审案件数量，保证两者间基本均衡，一审案件182件，二审案件171件；其三，对足够相同案由判决书加以比较。图1为353份样本案例地区分布情况，可见相较于新疆、内蒙古等地区，江苏、广东、河南等劳动力流入较多省份，劳动争议案件总体数量较大。相比数以万计的劳动争议判决书，本文样本数量有限且难免存在偶然因素，但仍具统计分析价值。

（二）劳动争议案件类型情况

1.经仲裁裁决的案件分析。从表1可知，其一，已经过劳动争议仲裁机构裁决的案件流入法院比例较大。在353件样本中，劳动争议仲裁后不服而起诉的达188件，占比53.26%。这与《劳动争议调解仲裁法》的立法初衷（快捷、高效解决劳动纠纷）相背离，劳动争议仲裁制度原初定位是“快捷、专业、公正、成本低”[1]。显然，目前劳动争议仲裁前置程序难以满足这一定位，不仅无法快捷化解纠纷，反而增加劳动者维权成本。导致由普通劳动者与用人单位间的矛盾向社会矛盾转化，甚至产生“群体性事件”[2]。

其二，劳动争议仲裁裁决错误率较高。基于表1，法院对劳动争议仲裁裁决的维持比例仅为62.76%，其中追索劳动报酬案件的维持仲裁裁决比例远低于平均值。问题原因可归纳为以下几点：第一，仲裁员能力不足，考录条件普遍偏低②笔者通过查询，2018年南京市公务员招录考试职位表发现，考录区县级劳动人事争议仲裁院科员条件为本科学历、法律类专业即可。2018年上海市公务员招录职位表，也仅在其他条件中写明“通过国家司法考试，获得法律职业资格证书者优先”。综上，相较于法官助理、检察官助理等职位严格要求法律职业资格证而言，其招录条件显然偏低。。第二，劳动争议仲裁机构中立性与独立性不足。劳动争议仲裁机构既非司法机关，也非行政机关，而是参公管理的事业单位，往往附设于所在地人力资源与社会保障部门[3]。因经费、人员等方面支持均来自于当地政府，难以摆脱上下级领导关系，易丧失独立性[4-5]。如仲裁机构无法摆脱行政指令束缚，仲裁裁决自然无法实现公正价值。第三，对裁决错误情形，不能给予仲裁机构否定性评价。当事人对仲裁裁决不服的，不能提起行政诉讼撤销该裁决。同时，当事人不服裁决而提起诉讼，人民法院也不得维持或撤销该裁决，仅能依照新收案件审理并作出裁判。鉴于此，裁决错误成本较低，导致仲裁机构缺乏动力提高裁决效果。

其三，追索劳动报酬案件保障仲裁比例相对较低。在188个样本中，追索劳动报酬案件仅32件，占比17.02%。此情况并非因当事人服从仲裁裁决而未起诉，而是根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）第3条规定③劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理。，规避劳动争议仲裁，直接进入司法程序审理。

图1 全国部分地区劳动争议案件数量

表1 仲裁裁决案件判决情况

2.未经仲裁裁决的案件分析。未经仲裁裁决进入司法程序的案件总量为165件，其中未经仲裁机构任何参与而径行起诉的达61.21%，终结审理后起诉的占比6.06%，见表2。

（1）径行起诉案件。径行起诉案件样本共101件，案由包括追索劳动报酬纠纷、劳务派遣纠纷、经济补偿纠纷和其他劳动合同纠纷四种类型，分别为94件（占93.06%）、2件（占1.98%）、1件（占0.99%）、4件（占3.96%）。基于《解释（二）》第3条规定，已将大量追索劳动报酬案件排除于仲裁管辖，一方面提高了争议解决效率，从表1中追索劳动报酬案件可见，劳动争议仲裁后起诉案件中，67.5%被法院变更，说明此类案件在劳动争议仲裁阶段难以查清事实、法律适用困难。通过计算，将图2中94件追索劳动报酬案件在经过劳动争议仲裁后起诉，按67.5%变更比例，约63件案件结果将被法院变更，这将严重降低争议解决效能，影响劳动争议仲裁机构公信力。另一方面，能够减少当事人维权成本与社会资源浪费。现代社会争议解决趋向于“降成本、减负担”，通过数据分析可知，追索劳动报酬案件不宜仲裁，鉴于此，径行提起诉讼方式可平衡当事人维权成本与有限社会资源间的矛盾，既降低维权成本，同时节约仲裁与司法资源。

表2 经仲裁裁决案件的法院受理情况

图2 径行起诉案件类型

（2）终结审理与未受理后起诉案件。两组样本共计62个，主要可划分为表3中四种类型。其中“不同意仲裁机构受理案件”类型较特殊，此情形下，申请仲裁人同时是不同意仲裁机构受理案件者，由此产生悖论。

缘何行为人在申请仲裁后又不同意仲裁机构受理，继而向法院提起诉讼？原因之一便是劳动争议纠纷有仲裁前置规定，此时行为人通过此方式规避仲裁机构管辖而向法院起诉④实践中，针对劳动争议仲裁委员会受理案件后，仲裁申请人又不同意仲裁委员会继续审理的，仲裁委员会一般会以“终结审理”的形式结案。仲裁申请人可依据《劳动争议调解仲裁法》第29条向人民法院提起诉讼，由此实现其规避仲裁机构管辖目的。。

表3 终结裁决与未受理后起诉的案件

二、剖析：实证中突出问题法理分析

（一）“保护劳动者”与“不利变更”冲突

目前，劳动争议纠纷解决领域形成“一调一裁两审终审”制度，之所以构建与其他民事纠纷不同的纠纷解决渠道，在于其具以下特征：其一，争议双方实际地位不同。劳动者与用人单位间并非典型平等民事主体关系，存在一定地位差异。相较于用人单位，劳动者往往处于弱势地位。保障劳动者合法权益，本身即带有保护弱者倾向，反映人文主义关怀[6]。其二，争议内容不同。劳动争议纠纷内容涉及劳动权利义务，兼具人身属性与财产属性两种特征，而其他民事纠纷往往仅在人身权益与财产权益间择一。其三，社会影响不同。劳动争议往往涉及面广、人数众多⑤笔者在查阅、筛选判决书期间发现，有大量同案情的争议在同一时间段出现，往往是用人单位相同，劳动者不同。以河南省博爱县人民法院（2018）豫0822民初1055—1072号民事判决为例，被告用人单位均为同一公司，而原告劳动者有18位。，若不及时处理，极易引发社会矛盾。基于以上特征，国家对劳动争议采取“有限干预”政策，以平衡劳动者与用人单位间差异，使双方保持相对稳定状态。立法者从立法层面对劳动合同的订立、履行、争议解决等方面予以规制，以争议解决为例，通过形成“多层次、宽领域、全方位”保护，以期实现劳动者合法权益保护最大化。

司法实践中存在劳动者一方不服仲裁裁决向法院起诉，法院判决结果更不利于劳动者的情形⑥参见山东省淄博市张店区人民法院（2016）鲁0303民初6436号民事判决书、大连市西岗区人民法院（2017）辽0203民初379号民事判决书、湖南省嘉禾县人民法院（2015）嘉民一初字第338号民事判决书。。这不免引申出“‘一裁两审’制度是扩大劳动者权益的维护路径，还是维护法律的正确实施”问题。对此，笔者认为“一裁两审”制度的设立初衷在于增加程序达到对劳动者权益救济的多重保护[1]，从另一角度而言，程序增加客观上发挥纠错功能。法院对劳动争议的审理相对于仲裁机构而言，具有终局性、专业性、权威性等特征，能够查清事实，纠正法律错误适用。因此，“一裁两审”制度既非单纯拓宽救济途径，也非简单正确实施法律，而是两者兼具。因仲裁裁决错误率相对较高，法院会倾向于在维护法律正确实施前提下，保障劳动者合法权益。

（二）“速决战”与“拉锯战”冲突

劳动争议仲裁制度作为ADR机制之一，其原初定位在于非正式化、非法律性，以灵活、简洁方式高效解决纠纷[7-8]，即以“速决”方式化解矛盾[9]。具体而言，“速决”在形式上要求各方当事人“服裁息诉”，在实质上要求各方履行裁决内容。

由表4可知，当事人服裁率⑦服裁率=（1-诉讼收案量/仲裁结案量）×100%。不足50%。因此，仲裁前置虽在一定程度上起到案件分流、过滤功能，但同时因大量案件从仲裁转入一审、二审，使当事人耗费大量时间与精力成本，使得原本目的向好的仲裁前置程序在实践中背道而驰，反而延长了解决纠纷时间。以本文样本为例，除追索劳动报酬纠纷有84份判决书以小额诉讼程序“一审终审”⑧由于追索劳动报酬纠纷标的额相对确定，并且属于给付之诉，与确认劳动关系纠纷、竞业禁止纠纷有显著不同。因此，在126份追索劳动报酬纠纷中，有84份适用小额诉讼程序审理，占比66.67%。，其余大量案件均经过二审程序。依照法律规定，劳动争议仲裁处理期限一般为45日，案情复杂需要延期的，经劳动争议仲裁委员会主任批准，可以延期15日⑨参见《劳动争议调解仲裁法》第43条：“仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自劳动争议仲裁委员会受理仲裁申请之日起四十五日内结束。案情复杂需要延期的，经劳动争议仲裁委员会主任批准，可以延期并书面通知当事人，但是延长期限不得超过十五日。逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。”，一审普通程序审限一般为6个月，二审审限一般为3个月，此期限不包括立案、送达、鉴定、执行等时限。因此，劳动争议仲裁前置制度，使纠纷处理周期冗长，导致制度异化，造成当事人诉累[10-11]。从“速决战”逐渐走向“拉锯战”，也正因如此，仲裁制度在理论界与实务界广遭诟病。

表4 2011—2015年全国劳动争议仲裁服裁率

三、选择：路径构建的比较与批判

（一）“只裁不审”模式

该模式认为劳动争议仲裁无需前置，应直接化为制度本身。将劳动争议解决机制规定为只能仲裁，且“一裁（或两裁）终局”，法院不再管辖劳动争议案件。基于此模式，在劳动争议发生时，当事人只能向劳动争议仲裁机构寻求救济，仲裁机构作出裁决即为终局裁决，当事人即使不服也不得向法院提起诉讼[1]。该模式优点在于，一方面，当事人可更快解决纠纷。法院不仅需要处理当下劳动纠纷，还需处理其他民事纠纷，但法官精力有限，难以平衡所有案件处理时间，可能导致劳动纠纷处理时间较长，不利于劳资关系缓和与和谐社会构建。“只裁不审”模式可化解此种矛盾，由专业劳动争议仲裁机构单独解决劳动争议，有利于减轻当事人诉累。另一方面，在立案登记制改革后，法院“案多人少”现象日益凸显，“只裁不审”能够有效减轻法院审判负担，让法官在一定程度上从繁重审判工作中解脱出来。但此模式也有弊端，其与“仲裁自愿性”原则相背离，在没有当事人自愿选择情形下，排除司法终局性，阻碍当事人寻求司法救济，不利于保护当事人诉权[12-13]，不符合现代法治发展趋势。

（二）“只审不裁”模式

该模式与“只裁不审”相对立，即主张撤销劳动争议仲裁机构，废除劳动争议仲裁前置制度。建立专门劳动法院或在法院内设立劳动法庭，将劳动争议纠纷与其他民事纠纷并列，纳入司法审判序列[14-15]。从域外而言，该模式主要借鉴德国劳动法院、瑞典劳资法庭制度[4]。从制度设计而言，该模式确实有利于维护当事人诉权，但是否值得移植、是否符合我国法治本土实际，是学界与实务界应思考的问题。笔者认为，该制度在中国当下缺乏现实土壤，我国司法资源紧缺，有限司法资源无法满足劳动争议案件审理需求。从另一角度而言，家事纠纷、合同纠纷的法院收案量远超劳动争议纠纷[10]2015年全国各级法院受理家事纠纷、合同纠纷、劳动争议纠纷案件分别为1758926件、6013386件、497396件，前两者分别是劳动争议纠纷的3.53倍、12.09倍。，但现实中并未设立“家事法院”“合同法院”等专门法院。因此，此模式建立关涉我国现行法律与体制机制重大革新，难以转化为现实司法生产力，且制度运行缺乏可行性支撑。

（三）“两裁一审”模式

在该模式下，当事人在发生劳动争议后，可向有管辖权的基层劳动争议仲裁机构申请仲裁，若不服裁决可向所在地的地市级仲裁机构申请复裁，对复裁结果仍不服，可向所在地中级法院提起诉讼[16]。此模式一方面在仲裁阶段增加救济环节，另一方面维护司法终局性。但同时存在弊端：其一，“双重仲裁”制度与主流“一裁终局”仲裁制度冲突；其二，仍属于仲裁强制前置，违背当事人间基于意思自治选择仲裁原则；其三，无法改变劳动争议处理周期冗长困境。因此，“两裁一审”模式与现行“一裁两审”模式并无本质区别，仅将法院二审调换到仲裁二裁中而已，现行“一裁两审”弊病同样存在于“两裁一审”中。

（四）“仲裁功能修正”模式

该模式主张将劳动争议仲裁机构转变为劳动争议调解机构，实行劳动争议调解前置制度，调解机构出具的调解书具有强制执行力；调解无效的，当事人可直接向人民法院起诉[1]。首先，劳动仲裁终局解决纠纷比例较低，功能弱化，仲裁机构作用已类似于调解。其次，劳动争议调解前置可提高争议解决效率。最后，劳动争议调解前置可在一定程度上缓解司法资源紧张局面。

笔者认同该模式主张者的理由，但不赞成将劳动争议仲裁机构转变为调解机构。理由如下：其一，调解本身应基于自愿原则，不仅我国目前不存在强制调解制度，且强制调解本身与当事人意思自治原则相悖。调解前置不仅不利于当事人解决纠纷、化解冲突情绪，反而因调解强制性产生更激烈对立。同时，“仲裁前置”与“调解前置”均不顾当事人自身意愿，既缺乏对劳动者的人文关怀，也破坏了法治正常有序发展。其二，劳动争议调解机构不符合机构精简趋势。我国目前正精简行政机关、事业单位，合并、整合职能相同、相近部门。劳动争议调解机构职能在于调解，其职责定位与基层群众自治组织设立的人民调解委员会具有相近之处[17]，从理论上而言，具有整合必要性；从现实而言，有合并可能性。人民调解委员会的调解协议可通过司法确认而强制执行[11]参见《民事诉讼法》第194条：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”，并非仅有劳动争议调解机构的调解书可强制执行。因此，并无必要将劳动争议仲裁机构转变为劳动争议调解机构，其一，节约有限社会资源；其二，避免当事人因不熟悉法律而多方寻求救济。其三，在法院审判活动中，法官依然会综合考虑调解可能性，以及双方当事人调解自愿性等因素，对各方采取适当调解方式，促使当事人达成和解。但该模式无法回应“调解前置”与法院调解作用的本质差别，实际上，调解本身即通过“晓之以理，动之以情”方式解决纠纷，人民调解员与法官在调解技术上并无太大差距。在此模式下，仍有利用司法解决纠纷的可能性，“调解前置”自然丧失存在必要性。综上所述，“仲裁前置”“调解前置”均应落实于实务中，而“调解前置”因缺乏存在条件，必然无法在劳动争议的多元化纠纷解决渠道中获得认可。

四、构建：新时代劳动争议仲裁前置新路径

目前学界提出的劳动争议仲裁前置程序改良措施均有缺陷，笔者意图构建一种以“或裁或审”模式，即以当前“仲裁前置”为背景，渐进式推进“裁审分离，各自终局”。新“或裁或审”模式与旧“或裁或审”模式均主张“在劳动争议发生后，当事人可自由选择劳动仲裁或向人民法院提起诉讼，仲裁与诉讼程序各自独立，不相衔接”[13]，但两者间也存在差别：其一，不主张立即废除“仲裁前置”制度；其二，于劳动仲裁制度框架变革情况下推进“或裁或审”模式；其三，构建更完善的劳动争议仲裁裁决撤销制度。

（一）提高专职劳动仲裁员准入标准

仲裁员准入标准相较于司法工作人员偏低，在一定程度上导致仲裁裁决效果不佳，被法院变更比率偏高，不利于定纷止争。构建“或裁或审”制度，并使劳动争议仲裁获得各方当事人认可，必然要求劳动争议仲裁员提高专业素质，此亦“诉裁衔接”应有之义，只有仲裁员仲裁水准与法官裁判素养大致相当时，仲裁才会因其简易、快捷、低成本、富有人情、易于普通劳动者参与等优势吸引争议各方，进而提升案件分流能力，减轻法院“案多人少”压力[18]。

（二）调查权力与手段均衡化

无论在理论上抑或实务中，劳动争议仲裁机构的调查取证权与法院调查取证权完全不匹配。目前劳动争议仲裁机构调查取证权力规定于《劳动人事争议仲裁办案规则》（以下简称《规则》）[12]参见《劳动人事争议仲裁办案规则》第21条：“仲裁委员会依法调查取证时，有关组织和个人应当协助配合。”，《规则》由人力资源和社会保障部出台，从法律位阶而言，为部门规章。相比法院调查取证权规定于《民事诉讼法》，《规则》对取证义务人的约束显然不足。正因调查取证困难，导致仲裁机构在事实认定上与法院有较大偏差，无法正确裁决案件。若在仲裁机构没有均衡化调查取证权情况下建立“或裁或审”模式，只会导致仲裁机构裁决结果与法院判决结果不同，长此以往，仲裁机构与法院的公信力均将下降。必须从立法层面规定仲裁机构调查取证权，使仲裁机构与法院在认定事实问题上处于“同一起跑线”。

（三）完善我国劳动争议仲裁裁决撤销制度

我国目前劳动争议仲裁裁决撤销仅限于一裁终局情形下，用人单位针对特定情形不服裁决可向人民法院申请撤销[13]参见《劳动争议调解仲裁法》第49条：“用人单位有证据证明本法第四十七条规定的仲裁裁决有下列情形之一，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院申请撤销裁决：（一）适用法律、法规确有错误的；（二）劳动争议仲裁委员会无管辖权的；（三）违反法定程序的；（四）裁决所根据的证据是伪造的；（五）对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；（六）仲裁员在仲裁该案时有索贿受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。”。此制度设计目的在于从实质层面实现劳动争议一裁终局，节约司法资源，防止用人单位滥用撤裁权[3]。从本源而言，劳动争议解决领域“或裁或审”模式与其他民商事纠纷“或裁或审”模式并无本质区别，均是对当事人意思自治的尊重。仅就劳动争议仲裁裁决撤销情形而言，应将其与其他民商事仲裁的裁决撤销情形衔接，参照《仲裁法》第58条规定，设立劳动争议仲裁裁决撤销情形。就申请撤销主体而言，应给予劳动者与用人单位同等申请撤销权，目前劳动争议仲裁前置程序给予劳动者起诉权，而对用人单位却设置了苛刻的申请撤销权。这似乎是保护劳动者，但同时破坏了起诉权平等[3]。因此，在“裁审分离，各自终局”框架下，在劳动者与用人单位均无起诉权的前提下，应赋予双方平等撤销权，其法理渊源即仲裁是基于双方仲裁协议展开。