从帕累托最优的角度浅论淮河流域水生态补偿机制

俞 晖 柳筱瑀

随着社会经济的不断发展，我国的水问题已不局限于防洪、灌溉等传统方面，而是水资源、水环境、水生态、水灾害四大问题相互交织，在这些问题中，水污染问题已成为社会公众极度关注并亟待解决的重要问题。因此，建立完善水生态补偿机制是当前和今后一个时期工作的重点，以期调和区域经济发展，优化产业结构，促进区域合作，提高水资源管理效率，为流域经济可持续发展提供支撑和保障。

一、研究综述

关于水生态补偿的研究，目前主要集中在以下几个方面：

1.补偿机制方面

李峻等提出既要在近期充分发挥政府在流域生态补偿中的主导作用，又要在远期着眼于建立市场手段为主的流域生态补偿机制；张晓蕾等构建出基于水质—水量的淮河流域生态补偿政策框架，包括补偿标准、补偿形式、补偿实施主体三个方面。

2.补偿标准方面

饶清华等建立流域水生态补偿模型，计算补贴和征税的标准，周阿蓉等运用条件价值评估法开展了闽江流域生态服务补偿标准估算。

3.补偿方式方面

刘玉龙提出将新安江上游地区其生态环境保护投入增加到帕累托最优水平，下游地区按照上游地区增加生态环境保护投入的边际受损率对上游地区进行补偿；王军锋等系统分析了上下游政府间协商交易、上下游政府间共同出资、政府间财政转移支付、基于出境水质的强制性扣缴等不同模式。

4.补偿实践方面

以某一流域或某一区域为具体研究对象，介绍本流域、区域的具体做法、成效，研究对象包括长江、淮河、太湖、新安江、永定河、滇池等大小流域，以及西藏、广西、湖南等省区。

二、相关概念

1.卡尔多—希克斯改进

如果一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了。

2.帕累托最优

在不使任何人福祉减小的情况下，无论如何分配资源都不可能再使某些人的福祉增加。帕累托改进是指一种变化，即在没有使任何人福祉减小的情况下，使得至少一个人福祉增加。帕累托最优是指没有进行帕累托改进余地的状态；帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。

3.外部性

某些个人或企业的经济行为影响了其他人或企业，但没有为此承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。萨缪尔森在《经济学》中将外部性定义为“外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福祉产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。

水资源在利用过程中有很强的外部性，人们因为做好水资源保护工作而使流域内生态良好，这就是正向效应；如果造成水体污染从而导致生态破坏，这就是负向效应。目前，我国的发展现状是上游地区经济发展相对滞后，且受财力、物力等多方面限制，做好水资源保护的压力较大，发展愿望强烈，但在实行严格资源节约和环保准入门槛的情况下，放弃了很多发展机会，付出了巨大的机会成本；下游地区经济发展水平较高，对上游来水的水质、水量要求较高，下游可以从上游保护流域生态环境质量的行为中获得额外收益，但却没有承担相应的责任。

根据帕累托改进标准和卡尔多—希克斯改进原则，一项改革不允许任何人的利益收到损害（帕累托改进）。如果受损，受益者必须给受损失者足够的补偿，才是公平合理的（卡尔多—希克斯改进），因此，我们需要建立一种高效的补偿机制来消解流域水资源的负向外部效应，调整流域内相关利益主体的经济行为、激励流域范围内的生态环境保护，缓解流域生态服务供需矛盾，使上游地区与下游地区共享整个流域经济社会发展的成果。

三、以淮河流域为例分析流域生态补偿的现状

1.流域概况

淮河流域地处我国东部，跨鄂、豫、皖、苏、鲁5省40市，流域面积27万km2。流域多年平均水资源总量为794亿m3，人均、亩均水资源占有量分别为全国的1/5和1/4，属严重缺水地区。淮河流域水质也不容乐观，根据水利部淮河水利委员会公布的2012～2016年淮河流域水质状况（详见图1），虽然水质呈现向好趋势，但是Ⅳ类水以下水质总体占比仍然较大，分别为62.4%、61.1%、53.3%、55.4%、49.4%。在水量、水质的双重压力之下，实施水生态补偿政策显得尤为重要。

2.流域生态补偿现状

淮河流域河南、安徽、江苏、山东四省（湖北省在淮河流域面积较小，暂不考虑）水生态补偿情况详见表1。

图1 淮河流域2012～2016年水质情况图

河南省按照“谁污染、谁赔偿，谁治理、谁受益”的原则实行“阶梯奖罚”，且按月兑现；江苏省率先提出双向补偿原则，即当断面水质超标时，由上游地区对下游地区予以补偿；当水质达标时，由下游地区对上游地区予以补偿；安徽省也实行“双向补偿”，当跨市界断面、出省境断面和国家考核断面水质超标时，责任市支付补偿金；断面水质优于目标水质时，责任市获得生态补偿金。

3.存在的问题

（1）缺乏流域联合管理措施。淮河流域现行生态补偿政策仅局限在省域范围内，仅为一省范围内上下游地市之间的补偿和奖励。但淮河流域面积广阔，地跨多省行政边界，水生态补偿必须加强省际沟通和合作，共同制定适合本流域的生态补偿方案。

（2）政府财政补偿方式比较单一。在赔偿金支付时，主要还是依靠上级政府财政支付的纵向补偿模式，而较少使用不同行政区之间的横向生态补偿模式。

（3）缺乏对水量的考察指标。所以各省在计算生态补偿金时，均采用水质为主要衡量指标，更多关注水污染问题，而忽略了水资源量的考量。

四、流域水生态补偿机制的改进方法

水生态补偿既是政府的行政行为，同时也是一项经济行为，注重实际效益也是题中应有之意。将卡尔多—希克斯改进和帕累托改进的视角引入流域水生态补偿机制的制定和实施，通过谈判、补偿、奖励等多种手段，努力使流域上下游、左右岸之间最终达到帕累托最优的资源分配状态。

表1 河南、安徽、江苏、山东水生态补偿办法实施情况表

1.将水量分配方案成果引入水生态补偿机制

目前淮河流域第一批（淮河、沂河、沭河）、第二批（沙颍河、涡河、洪汝河、史灌河）水量分配方案均获得批准，“依据淮河水量分配方案确定的流域各省分配水量指标是否有超量使用，主要控制断面下泄水量指标达标情况；结合流域主要控制断面水质监测信息确定生态补偿的主客体，并依据水量、水质各项指标初步计算跨区域之间的基于水量水质的生态补偿量” ，更好地解决上下游用水矛盾，避免、消除行政区域间的水事纠纷，实现水资源可持续利用。

2.建立全流域生态补偿机制

在各省区域内建立基于出境水质的强制性扣缴流域生态补偿金的基础上，通过上游和下游省份之间的谈判，协调流域上下游省份间的利益冲突，逐步建立双方都可接受的“双向补偿”模式，建立起省内纵向与省际横向相结合的财政转移支付补偿机制，提高补偿资金使用绩效，最终达到帕累托最优状态。当然，这必须有赖于中央政府在宏观层面进行必要的协调并提供配套的制度支撑。另外，从补偿方式上，除了生态补偿金之外，智力支持、技术支持、产业帮扶等都可以纳入生态补偿的范畴之中。

3.建立多渠道的公众参与机制

水是生命之源、生产之要、生态之基，关系到每一个人的切身利益和基本生存。因此，首先要保证社会公众有平等参与流域生态治理的权利和机会，通过社会公众媒体、非政府组织、相关学术研讨等途径，使利益相关者能够参与到水生态补偿的决策和实施过程之中，有利于更好地达成共识，推动工作进展。其次，要继续宣传贯彻“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，提高公众的意识，形成合力，这是生态补偿机制建立和真正发挥作用的社会基础