内蒙古“粮改饲”政策的问题及对策

马 梅 ，王明利 ，达 丽

（1.内蒙古农业大学经济管理学院，内蒙古呼和浩特 010010；2. 内蒙古自治区教育厅畜牧业经济重点研究基地，内蒙古呼和浩特 010019； 3.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；4.内蒙古自治区草原工作站，内蒙古呼和浩特 010020）

2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出：加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，第一次提出“粮改饲”试点[1]。2016、2017年的中央一号文件中均明确了该项政策措施。2016年，国家发改委取消了玉米收储保护价格，东北三省和内蒙古将玉米收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制[2]。其中，内蒙古作为第一批“粮改饲”政策的试点区域，以农牧结合和种养互促为发展思路，在东部玉米主产区和中西部奶牛养殖主产区大力推进“粮改饲”试点，加快构建“为养而种，为牧而农，过腹转化，农牧循环”一体化农牧业结构。但在推进“粮改饲”过程中，内蒙古依然存在制约“粮改饲”三元种植结构形成的问题，必须深入认识和分析内蒙古“粮改饲”政策的执行情况、模式及其存在的问题，提出有针对性的政策建议，为“粮改饲”政策在内蒙古有序推进提供参考。

1 内蒙古“粮改饲”试点的实施现状

1.1 农业种植结构不断优化调整 内蒙古“粮改饲”试点区域从2015年3个试点盟市的3个旗县（兴安盟的扎赉特旗、通辽市的奈曼旗和赤峰市的翁牛特旗），扩大到2017年7个试点盟市（东部呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和中西的呼和浩特市、包头市、巴彦淖尔市）的15个旗县。2015—2017年，内蒙古粮经饲种植面积比例分别为77:17:6、75:17:8、73:17:10，粮食作物比重逐年缩小，经济作物比重相对稳定，饲料作物比重持续提高。自治区内农户仍以种植籽实玉米为主，但其种植面积不断下降，从2015年的4 590万亩下降到2017年的3 600万亩，下降22.0%。同时，青贮玉米的种植面积不断提高，从2015年的510万亩提高到2017年的1 020万亩。

1.2 “粮改饲”产生显著的经济效益 在种植效益方面，种植籽实玉米亩产约526 kg，按照2017年籽实玉米收购价格1.30元/kg计算，出售玉米可获得683元，扣除种植和收获成本500元/亩，种植籽实玉米利润为183元/亩。种植全株青贮玉米收入约838元/亩，扣除种植收割成本500元，农民纯获利338元。与种植籽实玉米比较，种植青贮玉米每亩增加种植效益约155元（数据来源于内蒙古农牧业厅畜牧处）。

在养殖效益方面，据内蒙古农牧业厅畜牧处数据显示，呼和浩特地区通过应用TMR搅拌技术，饲喂全株青贮玉米，年产奶量达7 t的奶牛可增产0.5 t以上，增加养殖收入1 700元；赤峰、通辽等地肉牛饲喂青贮玉米后，日增重平均提高约0.4 kg，一头育肥牛的饲料成本降低500元左右。使用全株玉米青贮饲喂肉羊时，在日饲草料成本不变的条件下，日增重会提高0.02 kg，因此，育肥一只羊的饲料总成本可降低40元左右。

1.3 畜牧业快速发展 2017年，内蒙古参与“粮改饲”试点项目的养殖场（户）数量超过3万个，政策涉及乡镇数量达到160个，覆盖试点旗县区域内肉牛321万头、奶牛45万头、羊存栏2 300万只。截止2017年底，内蒙古肉牛存栏882.5万头，比政策实施之初的2015年增加了52.8万头，涨幅为6.36%。

2 内蒙古“粮改饲”对种植结构调整的模式

内蒙古东西跨度大，自然条件各异，畜牧业生产方式不同，畜种间规模化发展程度不同，目前主要形成了3种不同模式的“粮改饲”青贮收储方式。在玉米主产区和肉牛主产区的东部试点地区，主要将具有收储习惯的自繁自育的种养结合户作为重点补贴对象，形成“整县整乡整村推进”的收储模式，补贴自种自养的农户；在中西部奶牛主产区，奶牛规模化程度高，针对土地集中连片、机械化作业能力强、养殖收储量大的特点，以“农户种植+第三方配送+养殖场收储”的大型养殖企业集中模式进行收储；在养殖户没有收储习惯或不具备大规模收储的养殖企业地区，积极鼓励饲草收储企业集中收储。

2.1 农户自种自养模式 通辽市素有“黄牛之乡”和“内蒙古粮仓”之称，4个旗县按照“整旗整乡整村模式”推动“粮改饲”试点项目，加快了玉米种植结构调整，试点地区肉牛存栏量明显增加。通辽市成为全国肉牛交易集散地，为全国育肥场提供了大量的优质架子牛。2017年，通辽市青贮玉米的种植面积为590万亩，比2016年增长20.5%，青贮产量达1 300万t；肉牛存栏比2016年增加3.4%。其中，通辽市的科左中旗是内蒙古肉牛养殖重点旗县，肉牛生产以“小群体、大规模”为主，日粮以“农作物秸秆+补充精料”为主，结构单一，生产管理方式粗放，效益低下。随着现代畜牧业生产理念和科学饲养管理技术模式的引入，日粮结构开始改变，其中加入了青贮饲料，但受土地价格、籽粒玉米生产效益较高等因素影响，青贮饲料的使用户和使用量较小。2016年，全旗落实种养结合户4 461户，补贴收贮全株青贮玉米28.14万t。2017年，全旗共发展种养结合场户10 549户，占全部养殖户的25%，种植青贮玉米30.3万亩，其中自种自养场户种植数量达到30万亩，订单种植0.3万亩。

2.2 “养殖企业+专业服务企业+农户”模式 在呼和浩特市、包头市和巴彦淖尔市等牛奶主产区，奶牛养殖规模化程度高、土地集中连片、机械化作业能力强、养殖收储量大，奶牛养殖龙头企业通过“养殖企业+专业服务企业+农户”模式，与玉米种植公司、专业合作社、种植大户签订青贮玉米购销合同，聘请专业服务公司，指导农户科学种植管理，统一收获加工。呼和浩特市和林格尔县2017年青贮玉米收储总量为40.86万t，其中订单收储量为37.63万t，占总收储量的92%。以现代牧业为例，2017年其与当地及周边县区农户签订种草订单，收储青贮玉米4.8万t，公司聘请专业化服务公司指导种植户科学种植。该模式将养殖企业与分散农户分别组织起来，一方面解决了种植户青贮玉米销售困难的问题，另一方面解决了养殖企业优质饲草不足的问题，达到降本增效，实现共赢。

2.3 收储企业集中收储模式 在养殖户没有收储习惯（如兴安盟科右前旗）或养殖企业不具备大规模收储条件的地区，积极鼓励饲草加工、流通的企业参与青贮玉米的收储，形成收储企业集中收储的模式。收储企业集中收储的青贮饲料在冬、春季节投放市场，有效解决了牧区冷季饲草短缺问题。在中西部试点地区，以现代牧业、圣牧高科为代表的大型奶牛养殖企业，收储的青贮玉米除自用外，也向市场大量供应。2017年，试点旗县包括规模化奶牛养殖场和专业饲草收储企业在内的各类专业化收储主体的青贮玉米收储量达到98.2万t，比2016年提高6.8倍。

3 内蒙古“粮改饲”政策实施中存在的问题及其原因分析

3.1 存在的问题

3.1.1 农牧民对“粮改饲”政策的认知度不够 目标群体对于政策的认知会直接影响其是否愿意接受并执行政策规定[3]。内蒙古农牧民对“粮改饲”政策的认知度不够主要表现在2个方面：一方面是种植籽实玉米的农牧民不清楚青贮玉米的种植效益。受多年种植籽实玉米的经验和惯性认知，农牧民看到实实在在的粮食入仓心里更踏实，并认为籽实玉米的经济效益高于青贮玉米。另一方面是种植青贮玉米的养殖户对青贮玉米饲喂牲畜的益处及产生的经济效益了解不足。

3.1.2 畜牧业生产基础设施薄弱 专业化青贮窖池、青贮饲草收割机械等设施、设备资金投入大，大规模企业使用较为普遍。然而，由于家庭分散养殖比重较高，如何使生产出的优质饲料让小规模的大群体用得上、用得好，仍有待探索。如全株青贮玉米的收获对农业机械设备要求很高，因为青贮玉米是将籽粒与秸秆一起收割，往往要求机器对籽粒具有“揉搓”功能，而国产机械收获速度慢，玉米籽实破碎率低，青贮质量和效果不佳，但进口大型农机价格昂贵，普遍在100万元左右，即便补贴价格达30%，企业也难以承受。另外，小规模种养结合户畜牧业生产基础设施条件较差，青贮窖池等设施简陋，极大影响了青贮饲料的保存。

3.1.3 补贴不足 内蒙古“粮改饲”试点政策的补贴标准为每吨青贮草补助不超过60元，但每吨青贮饲草生产成本达500元左右，同时，种植青贮玉米后，原有的农田补贴被取消，这极大影响了农户参与“粮改饲”工作的积极性。另外，现有“粮改饲”试点的补贴只支持收储环节，仅针对青贮玉米的收储量进行补贴，不区分存量与增量，即对原本从事青贮玉米收储的主体也同样实施补贴，这对调动“改种”青贮玉米缺少实质上的激励作用。

3.1.4 种植结构调整的替代作物选择范围小 由于玉米调减面积较大，市场对替代作物的需求有限，调整作物范围和种植面积存在局限性，春播期间部分农民对农产品市场行情变化摸不准，给结构调整造成了困难，部分地区结构调整存在盲目跟风现象。2016年，内蒙古中西部地区调减玉米生产后，向日葵面积大幅增加，同比增幅为25%，造成收获后向日葵价格下降，积压较严重。另外，内蒙古干旱少雨、冷季漫长，可供选择的饲料作物种类不多，现有补贴仅限于青贮玉米，大麦、高粱、籽粒苋等作物还未覆盖。

3.1.5 不同层次农业技术薄弱 青贮玉米的种植、加工、收储、使用等各环节技术水平较落后，“粮改饲”政策中的整体技术装备水平不高，标准化水平不高，保障能力不强。其中，大中型养殖企业和养殖大户在青贮玉米种植、加工、收储及使用等方面的专门技术较薄弱，而小散户技术缺乏，这影响了“粮改饲”政策的效果发挥。

3.2 内蒙古“粮改饲”政策实施中存在问题的原因分析

3.2.1 传统种养习惯一时难以改变 受传统种养习惯和观念影响，短时间内，农民仍然认为种植熟悉的作物更保险，因此不愿调整一部分土地用以种草。另外，在农民的认知中，种粮在获得较明显收益的基础上，还能获得种粮补贴，所以不会轻易冒险去改变自己的种植习惯。只有当农牧民对“粮改饲”政策具备较高认知水平时，才会扩大青贮玉米的种植面积，积极响应“粮改饲”政策。

3.2.2 地方财力有限，投入不足 地方财政用于“三农”的资金数量不断增加，但没有专门用于“粮改饲”政策的资金，造成用于收获青贮玉米的农业机械设备缺乏和存储青贮玉米的窖池简陋。而这些基础设施的配置价格贵、费用高，使得内蒙古与牧草相关的大型机械设备少，或多集中于国产品牌的小型农机。同时，没有专门针对于牧草相关的机械设备的投资补贴，降低了青贮玉米的种植企业和大户购置相关设备的可能性。此外，饲草收储有严格的时间限制，由于生产设备缺乏，难以在要求的时间内将饲草收集存储，造成损失浪费；政府对青贮窖池的修建支持少、力度小，导致青贮窖池简陋，也影响了青贮饲料的营养保持及其效益发挥。

3.2.3 “粮改饲”政策补贴方式和主体单一 内蒙古“粮改饲”政策的补贴仅支持收储量，且无存量与增量的区分，事实上这种补贴标准对青贮玉米种植推广的激励作用不大，而且补贴品种仅限于青贮玉米。由于内蒙古东西区域跨度广、气候差异大，适合种植的青贮饲料品种不同，这在某种程度上限制了“粮改饲”政策的广泛推行。“粮改饲”政策执行过程中，地方财政没有配套资助资金，仅依靠中央财政的单一力量可能有所欠缺。另外，补贴时，仅针对青贮玉米的种植主体进行补贴，补贴主体单一，可能使得“粮改饲”政策的推动和引导作用无法显现。

3.2.4 农技推广人员缺乏及推广体系不健全 内蒙古乡村基层农技推广人员少，专门从事青贮玉米种植、收储和使用的农技推广员就更少，加之很多基层农技推广经费不足，待遇低且辛苦，影响了青贮玉米农技推广的成效。另外，内蒙古缺乏青贮玉米种植、收储及使用整个链条上的农技推广体系，存在“旗县不强、乡镇较弱、村级空白”的问题，未形成长效推进机制。此外，由于接受青贮玉米种植、收储和使用等农技信息的主体文化程度不同，加大了科技推广难度，导致与青贮玉米相关的技术应用推广效果不佳。

4 政策建议

4.1 加强宣传，引导农牧民调产 要积极利用广播、电视、报纸等媒体，及手机短信、微信公众号、网络平台等现代宣传手段[4]，给农牧民讲明白益处、分析清楚经济效益，特别是对受益养殖户种植青贮算账对比，对提高效益、增加收入的典型场户进行专题报道，在充分考虑各地区资源禀赋和市场需求的基础上，合理选择种植业结构调整的方向。内蒙古东部玉米主产区农业生产受气候因素制约大，可供选择的农作物种类少，更应发挥畜牧业的带动作用，以玉米生产为突破，科学提高生产效率和经营效益。

4.2 加大财政扶持力度 在中央补贴的基础上，地方也应配套补贴，加大财政对“粮改饲”政策的扶持力度，提高补贴标准。另外，优质青贮饲料的生产、收割和仓储过程中，均离不开先进、适用的专业机械设备和仓储设施，因此，建议内蒙古“粮改饲”试点地区的农机补贴重点向与牧草相关的机械设备倾斜。同时，借鉴农业全程化服务试点的经验，培育社会化运作的草牧业服务组织，为牧草种植的企业和农户提供农资、牧机租赁、仓储和销售等专业化服务[5],以保障优质牧草的生产、储存和流通。

4.3 分类设立补贴标准 为使“粮改饲”政策真正实现其作用，建议在补贴政策制订中，要确保“粮改饲”的青贮玉米补贴明显高于籽实玉米的种植补贴[6]，让参与其中的种植户能切实增加收益。另外，为提高青贮玉米的种植与收储量，应分类设立补贴标准，对已是固定采用青贮玉米进行收贮和养殖的农牧户，可以少补、甚至不补；而对中小规模的养殖户应大面积扶持，尤其是由籽粒玉米改种青贮玉米的农户可执行较高的补贴标准。

内蒙古东西气候差异极大，适宜生长的青贮饲料品种也有差别，因此，根据不同区域适宜生长的青贮饲料品种，扩大补贴范围，如呼伦贝尔可以补贴大麦，巴彦淖尔可以补贴籽粒苋。

另外，从目前单一主体的补贴方式向主体+产业补贴的方式转型，即在对主体补贴的基础上，对饲草产业进行补贴，可能在“粮改饲”政策的推动和引导力度上产生有益的作用。

4.4 加强农技推广体系建设 建议地方政府专门拿出部分财政资金用于“粮改饲”的农业技术推广。针对不同规模的养殖主体采用不同的农技推广方式：对大型养殖企业和养殖大户可采用选派内部技术骨干到大学或科研单位等技术部门集中培训，而对小散户可采用技术推广部门选派技术人员走村串户讲解相关知识。