丽水市违法使用林地问题分析及对策研究

李晓东 郑炳斌 骆争荣 陈旭波

丽水市违法使用林地问题分析及对策研究

李晓东1郑炳斌2骆争荣3陈旭波3

（1浙江省丽水市林业局开发区分局 323000; 2杭州华林林业技术服务有限公司 浙江杭州 310019； 3丽水学院生态学院 浙江丽水 323000）

分析了丽水市近年来违法使用林地主要表现在未批先用，边报边用、少报多用，临时用地恢复不到位，指出其主要原因在于各级人员法制观念淡薄、有法不依、处罚太轻和管理困难等，并从基层执法的角度提出了提前介入、及早预防，加强监管、及时排查，加大处罚力度，加强补种监督等加强林地管理的措施。

违法使用林地；表现；原因；管理对策

林地作为森林生态系统的承载体，在林业发展和生态保护中具有重要价值[1-3]。林地保护管理是森林资源保护管理工作的核心和重点，在生态文明建设、林地保护规划落实、坚守国家生态红线，实现可持续发展等方面意义重大[4-5]，是实现“绿水青山”的基本保证。加强林地保护利用管理，提升森林资源承载能力，已经成为林业部门的首要任务[2]。

我国林地资源匮乏，人地矛盾突出。过去，片面追求经济的高速发展，林地的开发利用和非法侵占造成大面积的林地减少，给自然生态环境造成不可估量的损失[4]。党的十八大以来，党和国家已经将生态保护提高到前所未有的高度，提出要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护。但是，人均土地资源不足的基本现状无法在短时间内改变，近年来一些地方违法违规占用林地的现象依然屡见不鲜[6]。

丽水市地处浙南地区，素有“九山半水半分田”之说，林业用地占比大，人地矛盾突出。虽然林业部门十分重视林业用地的保护和管理，但是由于种种原因，破坏林地资源的违法行为还没有从根本上得到遏制，违法占用使用林地现象仍较多。这对森林资源的保护与发展，对生态建设和可持续发展战略的顺利推进构成了一定的威胁[1]。本文着重从违法使用林地的主要表现和原因方面对非法占用林地犯罪案件的突出问题进行分析与探讨，从基层执法的角度提出进一步加强林地管理的应对措施。

1 丽水市违法使用林地的主要表现

以2018年全市林地督查统计看，全市违法使用林地案件313例，涉及违法改变林地用途114公顷，其中刑事案件占5%，各县市均有涉案。丽水市违法违规使用林地主要表现在以下几方面。

1.1 未批先用的问题

部分工程项目不考虑用地报批就占用林地动工建设，此类案件占整个违法用地的四成。建设单位对森林法有关规定不了解，主观上无审批林地的概念。有的单位认为项目使用林地少而无需报批；有的单位调整用地范围后未增加使用面积认为不必要报批；甚至还有土地管理部门已经审批而未作林地报批的案例。如某直单位已动工建设的市重点项目，被林业部门发现调查后得知国土、建设部门均已批准，案发时已违法占用林地5亩左右。农村康庄道路工程建设、农民自建房、农村建设水果基地管理房等，因建设主体为农村集体，大多数村集体研究决定后即开工建设，不走报批程序。

1.2 边报边用，少报多用

涉及这些案例的一般都是当地的重点工程，时间紧，任务重，工期短。虽然业主在准备材料或在整理上报中，但期间工程已动工建设，报批过程往往因仓促资料准备不完善，影响报批进度。个别用地单位可行性研究报告不严谨，必须要用到的林地没有规划，实际用地大于报批数值；有的施工单位操作粗心，越界施工或施工时造成大量土石滑坡造成占地量巨増。

1.3 临时用地回收和恢复不到位

临时用地到期后继续使用，但未继续报批。有些项目结束时间早于原定计划，两年到期时施工单位撤离现场较久，难以寻找责任单位。部分业主单位推诿拖延，对于林地恢复工作草率应付，恢复后的林地达不到林业生产条件；也有部分监管不到位，未及时发现林地恢复中存在的问题，没有及时通知用地单位整改恢复。

2 丽水市违法使用林地问题的成因分析

2.1 法制观念淡薄

用地单位或个人发生违法违规使用林地问题的根本原因，是对有关林业和林地管理的法律法规认识不足，观念淡薄[2]。《森林法》明确规定，“占用、征用、征收土地涉及到林地的，林地审核是前置条件”。《土地管理法》所指的农用地也包括林地。由于没有认真学习和了解这些法律法规和政策规定，很多用地单位工作人员不理解、也不知道相关法律规定。甚至有些土地管理部门的工作人员也不知道该规定，造成未批先用。

另外，有些部门虽然知道相关法律，但在较大的经济利益面前，林地保护的法律规定往往被忽视。个别林权单位因用地补偿到位，对用地到位未办理合法手续不予制止；有些地方政府为追求经济发展，提高政府政绩，采取特事特办，造成一些工程项目未批先占使用林地，以牺牲林地资源或生态环境为代价来换取短暂的经济发展[4]。

2.2 管理困难

林地的定义比较复杂，建设用地及其它农用地中也包括林地，而林地中也有建设用地及其它农用地的问题[7]。而使用林地项目又大多都有其它地类一起存在，不同时期地类也出现变化。因此，林地与其它用地边界极易混淆，若未能认真核对，则无法明确。这就需要监管部门对占地企业的占地行为进行跟班和把守，还要对占地情况进行定期监测和调查、对植被恢复进行监督和检查，这在客观上给林地管理带来了难度[5]。

丽水市作为山区市和国家“生态第一市”，生态公益林分布广泛，且大部分都处于远离居民活动范围的地区，交通不便、视野不开阔。在一些偏僻地段，发生的林地违法行为具有较大的隐蔽性，从而使得管理上鞭长莫及。偏僻地区的林地违法案件，一经发现，往往案情比较重大。

2.3 处罚难以到位

林业部门是政府职能部门，在政府的领导下，对于重点项目监管的难度很大[8]。大面积使用林地的用地单位一般都是各类基础设施、行政单位专项、公益类项目。这些项目往往都挂着省、市重点项目的牌子。在一些“大单位”“大项目”面前，林地监管部门变成了“没有爪子的老虎”。有些案件都以补办手续了事。在处罚力度上，一般都会参照较低标准，并且一般也不会处罚用地单位，只会让施工单位作替罪羊。虽然罚款大部分会到位，但是恢复林地原状则很难落实到位，达不到震慑违法行为的目的。这一执法中存在的问题已经成为导致现实中非法占用林地现象屡禁不止的主要原因[9]。

3 加强林地保护管理的对策

3.1 提前介入，及早预防

监管部门可以通过当地招标网、采购网等媒体获取本地的重大项目和重点项目信息，将项目用地列入违规用地预警范围，并主动衔接用地单位，从项目初期就入手，有效预防违法使用林地发生。对于项目密集的地区如工业区，建议定期发函给土地审批部门，告知林地报批程序和资料清单，有条件的可以在当地办事窗口设立林地报批咨询岗位。林地监管部门要转观念，强服务，当好重点项目林地建设“服务员”。通过对用地单位的有效沟通和服务，减少林地违法案件的发生。

3.2 加强监管，及时排查

利用谷歌地球等卫星搜索系统能发现大面积破坏林地的迹象，确点后再通过现场勘查确定具体面积。有条件的地方可利用无人机拍摄等手段，定期对辖区林地进行动态监测。对于农村集体或个人使用的，建议在做好宣传的基础上加强巡查。定期做好护林员网格员的培训工作，充分发挥他们机动灵活、熟门熟路的作用，做到及时发现、及时汇报、及时处置。建立林地违法案件举报制度，公布举报电话，并建立奖励机制，提高民众对林地使用的关注度。加强节假日巡查力度，预防突击占用发生。

尽快建立全市林地管理共同责任机制[10]。仅依靠林业部门现有的林地执法监察力量，难以承担如此艰巨的林地管理任务。加之，长期以来面临着执法环境差、执法手段软和社会各界依法用地观念淡的问题。林业主管部门应该在政府主导下，建立部门联动、公众参与的林地管理共同责任机制。同时要注重落实属地管理原则，充分发挥乡村两级在林地管理中的作用。

3.3 加大处罚力度，加强补种监督

罚款额度建议靠大不靠小，旨在提高违法成本；拆除违法建筑要彻底，对于拒不改正、弄虚作假的要加重处罚。缴纳罚款后，要继续督促建设单位恢复林业生产条件或补办手续；补种树木的，要根据当地经济状况和适地适树原则，尽量选择观赏性或经济价值较高的树种，不能用低规格树种敷衍了事。对于拒不恢复林业生产条件的建设单位，必要时申请人民法院强制执行，确保林业法律法规的严肃性[8]。

[1] 赵恩举. 遏制建设工程违法征占用林地对策的几点思考[J].林业资源管理, 2005, （5）.

[2] 区汉明. 广东省违法违规使用林地问题与对策研究[J].林业调查规划, 2012, 37（1）.

[3] 赵斐, 杨君, 程琪. 陕西林地保护利用管理问题与对策研究[J].陕西林业科技, 2016, （1）.

[4] 胡文正. 浅析林地管理中存在的问题及对策——以雨山区林地管理为例[J].安徽林业科技, 2018, 44（2）.

[5] 王惠君. 山西国有林区林地管理存在问题与对策[J].调查研究, 2016, （2）.

[6] 潘林青, 李平. 我国违法违规占用林地年均超过200 万亩——“林地红线”谁来保护[J]. 农业农村农民（A版）, 2014, （11）.

[7] 杜建忠. 查处林地违法案件中的常见问题及对策[J].绿色科技, 2015, （5）.

[8] 张林艳, 陈上华. 云南省建设项目违法使用林地特点及建议[J].林业调查规划, 2017, 42（2）.

[9] 郭会玲, 许岚. 论我国林地资源保护法律机制[J].林业资源管理, 2007,（3）.

[10] 吴良栋. 延平区探索违法使用林地源头防范新机制[J].福建林业, 2018,（8）.

2019-01-25

李晓东，男，浙江丽水人，工程师；E-mail：lxd7688@163.com。

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