推进基本公共服务领域供给侧结构性改革的路径择定

熊 兴，余兴厚，王宇昕

（重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆400067）

党的十九大指出中国特色社会主义进入了新时代，我国的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基本公共服务所涵盖的公共教育、公共医疗卫生、社会保障及就业、公共文化、环境保护等方面正是人民日益增长的美好生活需要的重要内容和体现，基本公共服务供给侧结构性改革所要解决的供给总量不足、结构不均衡和效率不高等问题正是我国基本公共服务不均衡不充分发展的症结，因此推进基本公共服务供给侧结构性改革是解决新时代社会主要矛盾的关键突破点和重要推手。

随着人民群众对基本公共服务的需求与日俱增，对公共服务供给数量和质量提出了更高的要求，而面对公共服务供给不足、供给结构失衡的现实，人民群众日益增长的公共服务需求与供给相对不足、不均间的矛盾成为当前强化政府职能、提升居民获得感的难点与重点。从公共产品和服务的基本属性来看，由于公共产品和服务本身具有非竞争性和非排他性，在其消费过程中外部性的存在又会出现搭便车等现象，想要从消费端发力解决当前公共产品和服务所面临的问题并不实际。从供给角度来看，在特定时间段内，受经济发展水平限制，公共资源数量有限，要实现公共产品和服务的最优供给，亟需提高供给质量和效率、优化供给结构，同时充分了解、把握和尊重社会公众的公共服务偏好，实现基于需求导向的公共服领域的供给侧结构性改革，这既是推进我国服务型政府建设的重要途径，也是提高公共服务供给水平、增进社会福利的关键。鉴于此，本文将遵循 “是什么、为什么、怎么样”的逻辑思路探讨我国公共服务领域的供给侧结构性改革。在深入阐述基本公共服务供给侧结构性改革内涵外延的基础上，详细解读基本公共服务供给侧结构性改革的重要性和必要性，进而思考基本公共服务供给侧结构性改革的重点任务和路径择定。

一、基本公共服务供给侧结构性改革为何？

（一）基本公共服务的概念与内涵

早期的公共服务研究主要贯穿于国家或政府职能的分析中，如1654年霍布斯的 《利维坦》一书在论国家中谈到国家存在的重要理由是要为国民提供公共安全与和平的保障[1]；1662年威廉·配第在 《赋税论》中对公共经费进行了论述[2]；1776年亚当·斯密在界定政府职能时提出公平的供给公共服务是国家的重要职责[3]；最早专门研究公共服务概念的是瓦格纳，在瓦格纳法则中对国民收入与政府公共财政支出进行了实证分析[4]；到1912年莱昂·狄冀在其社会连带主义法学理论中才明确给出了公共服务的定义[5]；1920年庇古的福利经济学为公共服务研究提供了重要的理论支撑与分析框架[6]。自此，国外学者围绕公共服务展开了深入研究，萨缪尔森的公共产品理论给出界定了公共产品的定义和性质，认为公共产品具有非竞争性和非排他性；但在现实生活中还存在具有竞争性和非排他性、非竞争性与排他性的产品[7]，1965年布坎南提出了准公共物品理论进行补充[8]；1987年萨瓦斯在 《民营化：迈向更优政府的钥匙》一书中指出公共服务应分为狭义的公共服务与广义的公共服务，不仅包括一般意义上的公共产业与服务，而且也包括更广泛的社会职能[9]。从国外学者的分析来看，公共服务的概念和范围随着经济社会的发展而变化，不同学者对公共服务的界定都不相同。国内学者关于公共服务的研究在此基础上对其进行了细分，更多学者倾向于从居民需求、民生以及居民权利等方面来分析研究基本公共服务，如刘尚希（2008）从需求的角度出发，认为基本公共服务应该是满足居民基本需求的公共服务，而基本需求又分为低层次的消费需求与无差异的消费需求[10]；黄诚（2014）从民生角度认为基本公共服务应该是与民生密切相关的公共服务[11]；李雄华（2016）从居民权利出发，认为基本公共服务必须是能够保障居民基本权利的公共服务，包括居民基本生存权和基本发展权[12]。本文认为基本公共服务，是指在一定经济社会条件下，为了保障全体社会成员基本生存权和发展权，政府必须提供与民生息息相关的最低层次的普遍化、一体化产品和服务的总称。

（二）基本公共服务的供给与需求及其关系

传统的公共服务主要由政府行政供给，因此关于公共服务的研究主要集中在公共行政领域，马克斯·韦伯的科层制理论认为官僚制能够提高组织效率，故公共服务由政府、公共组织来提供，既能保证效率又能促进公平[13]。随着西方国家公共服务的改革，以奥斯本、盖布勒为代表的新公共管理理论认为要引入市场机制来改进公共服务供给机制，提高公共服务供给效率[14]；以罗伯特·丹哈特为代表新公共服务理论认为公共行政应更重视人而不仅仅是效率，要构建服务型政府[15]；1987年萨瓦斯的民营化理论认为公共服务并不一定是政府提供，把公共服务的要素划分为消费者、生产者、安排者或提供者3个方面，生产者、安排者或提供者既可以是政府，也可以是私人部门[9]；以奥斯特罗姆为代表的公共经济理论认为公共服务的供给是集体消费单位选择生产单位的过程，集体消费单位是指某一政府单位，而生产单位可以是政府单位，也可以是私人部门、非营利组织等机构[16]。从国外学者对公共服务供给研究来看，关于公共服务供给研究的主要集中于供给主体选择上，供给主体主要纠结于政府供给、市场供给、政府与市场合作供给等模式。认为公共服务是政府供给的理由主要有以下几点：一是由于市场失灵的存在，导致市场无法有效供给公共产品与服务，如外部性问题、信息不对称现象、自然垄断等；二是理性经纪人假定认为私人企业不愿意提供正外部性产业或公益性产业；三是认为私人部门没有足够的财力支撑来提高公共服务，如国防、公共安全等。认为公共服务需要市场供给的理由有：一是认为由于政府功能和作用有效，由市场失灵衍生出的政府公共服务供给也并非有效；二是认为政府公共服务供给效率低下，需要引入市场机制提高其供给效率。以詹姆斯·罗西瑙为代表的治理与善治理论主张建立政府与社会合作的公共管理模式[17]，本文认为基本公共服务供给应构建政府为主导，私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作供给模式。

公共服务需求是指一定范围或地域空间内社会公众的公共需求，其并不是个人需求的简单加总，而是当社会公众作为一个集体时的公共需求，因此公共服务需求既具有个人属性又具有社会属性。由于公共产品与服务具有非竞争性与非排他性，社会公众不需要直接承担成本而能够消费公共服务，曼柯·奥尔逊1965年在 《集体行动的逻辑：公共利益和团体理论》一书中提出了公共产品与服务消费过程中的 “搭便车”问题[18]。公共服务的需求显示具有一定的隐匿性，政府不能掌握真实的公共服务需求，但社会公众作为公共产品与服务的消费方，消费效用是衡量社会公众满意度和获得感的重要依据，查尔斯·蒂伯特提出了“用脚投票”理论[19]，认为社会公众能够基于自身效用最大化作出选择偏好，2009年英国的医疗体制改革引入该理念，提高了医疗卫生公共服务供给效率，增进了全社会福利。由于基本公共服务具有消费需求偏好的分散性和消费效用的不可分割性，国内学者对公共服务需求表达机制、需求偏好等公共服务需求状况方面展开了大量研究，如龚金保（2007）基于马斯洛需求层次理论对我国不同地区不同发展阶段的公共服务进行了梳理，认为在政府财政能力有限的情况下，应优先保证民生性的基本公共服务需求[20]；张立荣等（2011）对不同收入水平的农村居民公共服务需求偏好进行了分析，认为应该优先考虑低收入群体的生活性基本民生公共服务消费需求[21]；夏玉珍和杨永伟（2014）认为要化解政府公共服务政策理性设计与居民感性选择的矛盾需要构建政府、个人、社会第三方的多元需求表达机制[22]。总的来看，普遍认为人民群众最迫切、最现实、最直接的民生性基本公共服务消费需求是当前政府公共服务应优先考虑的方面。

基本公共服务供给与需求的关系是相互匹配的关系，在政府主导与市场机制的作用下互相匹配，最终实现基本公共服务的帕累托最优。基本公共服务消费需求是基本公共服务供给的目标，基本公共服务供给应以需求为导向，在做大基本公共服务 “蛋糕”的同时分好这个 “蛋糕”，在强调公平的同时注重效率，在一定经济发展阶段和政府财力下，以人民群众基本公共服务消费效用最优为依据，优化基本公共服务供给结构，提升居民幸福感和获得感。另外，基本公共服务需求偏好会随着居民收入水平的变动而变化，基本公共服务供给也会随着经济发展阶段和政府财力的提升而改善，因此基本公共服务供给与需求的匹配关系应该是动态的螺旋式上升关系。构建以需求为导向的基本公共服务供给模式，推进基本公共服务领域的供给侧结构性改革是解决基本公共服务供需矛盾、提升人民群众获得感的关键。

（三）基本公共服务供给侧结构性改革

党的十九大指出深化供给侧结构性改革是建设现代化经济体系的重要任务，应着力解决我国经济发展过程中的结构性失衡问题，以提高供给体系质量。目前学术界对供给侧结构性改革的政策背景和理论基础比较一致的看法是：我国经济进入新常态情况后经济结构失衡问题突出，表面上看表现为 “需求不足”，实则是供需结构不匹配导致的 “供给失灵”；供给侧结构性改革的理论基础是在我国特色社会主义建设过程中发展丰富的中国特色社会主义政治经济学；由于不同的时代背景和理论基础我国的供给侧结构性改革有别于西方供给学派理论。因此我国在推进供给侧结构性改革过程中应基于新时代中国特色社会主义的时代背景，以解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展间的矛盾为导向，优化供给结构，增加有效供给，提高供给质量，提升居民获得感。

对高质量基本公共服务的消费需求也是人民群众美好生活需要的重要内容，因此推动基本公共服务领域的供给侧结构性改革，优化供给结构，提升基本公共服务供给水平是解决人民日益增长的美好生活需要的关键推手。由于基本公共产品或服务的属性、面临的主要问题区别于私人产品，如基本公共服务领域并不存在产能过剩的问题，更多的是供需匹配问题和供给结构问题，因此基本公共服务供给侧结构性改革也不同于私人产品领域的供给侧结构性改革。私人产品的供给更加注重效率，以利润最大化为导向，而基本公共服务的供给为解决市场行为所带来的不公与差距，更加注重公平，以社会福利最大化为导向。此外，在一定经济发展水平下公共财政相比公共需求来讲总是不足的，且基本公共服务的消费具有一定刚性。因此基本公共服务供给侧改革应该是以增进社会福利、提升居民获得感为目标，以居民公共服务需求为导向，以政府为主导，私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作供给为手段，以优化供给结构、提高公共资源使用效率为抓手的公共管理改革与政府职能转变新思路、新举措。

二、为何要进行基本公共服务供给侧结构性改革

（一）基本公共服务供给侧结构性改革的重要性

1.基本公共服务供给侧结构性改革是增强人民获得感的内在要求

基本公共服务供给侧结构性改革是针对基本公共服务领域存在的供给总量不足、供给结构不均衡、供给效率不高等问题，从供给端出发通过转变政府职能、优化供给结构、提高供给效率，力求提升公共服务供给数量与质量，切实增强人民获得感。一方面，在基于政府导向的供给模式下，政府供给主体单一，缺乏竞争机制，以及产出和绩效难以量化和评价，致使基本公共服务供给效率低下；另一方面，随着经济发展水平与人民收入水平的不断增长，人民群众对基本公共服务的消费需求不断升级，而供给体系具有一定的滞后性，基本公共服务供需结构不匹配问题日益凸显，且区域间、城乡间基本公共服务还存在较大差距，人民满意度、幸福感受到影响。如从供给体系来看，基于 “要致富先修路”“扶贫先扶智”思路，道路基础设施、基础教育等方面一直是基本公共服务供给的重点，也得到了较快地发展，到2016年底我国农村公路已经通达99.99%的乡镇和99.94%的建制村，义务教育普及率已经超过世界高收入国家平均水平，但这些方面仍然是当前公共财政投入的重要方向，而随着经济才不断发展，基本公共服务需求已经发生了一些变化，如金融信息服务、互联网服务、环境保护等基本公共服务需求日益增加，但这方面的投入与供给又相对不足；从需求一侧来看，人民对基本公共服务的需求是对生活的需要和发展的追求。因此要提升人民获得感，就要推进基本公共服务供给侧结构性改革。

2.基本公共服务供给侧结构性改革是经济可持续发展的前提保障

“中等收入陷阱”的一个重要特征就是社会公共服务缺失，因此我国要跨越 “中等收入陷阱”就需要优化基本公共服务供给结构、提高供给效率，以提升基本公共服务供给水平，增进社会福利。一方面，通过生活性基本公共服务的供给，发挥基本公共服务的兜底作用，可以释放部分消费需求，扩大内需，拉动经济增长。如增加基本社会保障的覆盖率等生存性基本公共服务供给，可以减少人民消费的不确定性风险，解决人民消费的后顾之忧，是去产能、去库存的一个重要方面。此外，教育、医疗等发展性基本公共服务的供给，能够提升人口素质，为经济发展提供人才支撑。另一方面，通过生产性基本公共服务的供给，能够改善经济发展环境，促进投资进而带动经济发展。如交通、互联网、电力、环境保护等基本公共服务的改善，能够提升地方招商引资的吸引力；同时交通、信息、金融等基本公共服务的便捷能够减少交易成本；提高基本公共服务供给效率，实现公共资源的最优配置，能够节约社会资源，进而增进社会福利，提升居民获得感，这是去杠杆、降成本、补短板的重要手段。因此，推进基本公共服务供给侧结构性改革是跨越 “中等收入陷阱”实现经济可持续发展的前提保障，是推行 “三去一降一补”政策的重要支撑，更是我国经济发展供给侧结构性改革的重要内容。

3.基本公共服务供给侧结构性改革是全面建成小康社会的应有之义

国家 “十三五”规划提出到2020年全面建成小康社会，其中一个重要目标是实现人民生活水平和质量的普遍提高。教育、医疗、社会保障等公共服务体系的完善，基本公共服务均等化水平的提高，是实现全面建成小康社会目标的重要内涵。基本公共服务供给侧结构性改革是实现基本公共服务面上的、大水漫灌的粗放式供给方式向点上的、滴管式精准供给方式转变，通过完善医疗卫生服务体系解决好城乡居民 “因病致贫”“因病返贫”的难题；通过巩固和发展基础教育化解人民 “因学致贫”的问题；通过完善就业政策和服务丰富人民脱贫致富的途径；通过社会保障兜底解决困难群体的生活困难。因此基本公共服务供给侧结构性改革是精准扶贫的重要手段，也是补齐公共服务短板、民生短板的重要途径。推进基本公共服务供给侧改革正是要实现病有所医、学有所教、劳有所得、困有所帮、残有所助、老有所养的全面建成小康社会目标。

（二）基本公共服务供给侧结构性改革的必要性

1.基本公共服务供给总量不足

近年来，随着改革开放的深化，我国对公共服务领域的投入不断增加，基本公共服务水平不断提升。人均公共财政支出由1978年的116.57元增长至2016年的13 578.78元，义务教育得到巩固与发展、医疗卫生服务能力不断提升、社会保障体系不断完善等基本公共服务领域建设效果显著。但随着人民收入水平的不断提高，相比人民对美好生活向往的日益强烈，我国基本公共服务供给总量还显得捉襟见肘，如公共教育支出与医疗卫生支出与发达国家相比还存在较大差距，如表1所示。在公共教育方面，欧美发达国家公共教育支出占GDP比重均在4%以上，其中美国和英国更是达到了5%以上，我国虽然自2012年以来，国家财政性教育经费支出占GDP比例已超过4%，公共教育支出占比稳步提升，但到2014年仍只有3.58%，甚至低于同时期的俄罗斯、印度和泰国。在医疗卫生方面，我国医疗卫生支出占GDP比重在2014年达到了5.5%，发达国家这一比重基本在10%左右，由于我国人口众多，不论是人均医疗卫生支出还是医疗卫生支出占GDP比重与发达国家差距明显，如2014年美国医疗卫生支出占GDP比重高达17.14，人均医疗卫生支出是我国的22.4倍。我国基本公共服务供给总量不足，一方面，受限于我国经济发展阶段，经济发展水平限制了政府财政收入与支出水平，单靠政府供给基本公共服务水平，远远不能满足人民日益增长的基本公共服务需求，因此需要改变政府主导的供给模式，在加强政府监管的同时，积极引入企业、个人、非盈利组织等社会资本，做大基本公共服务 “蛋糕”；另一方面，由于政府配置公共资源更加注重公平，基本公共服务供给效率有待提升，因此在加强政府宏观调控力度的同时，引入市场机制参与政府基本公共服务供给，推进政府购买基本公共服务等措施提升基本公共服务供给效率，在做大 “蛋糕”的同时切好“蛋糕”。

2.基本公共服务供给结构失衡

虽然近年来基本公共服务均等化建设成效显著，但由于资源禀赋、历史条件和经济发展水平的差异，地区间、城乡间基本公共服务供给结构仍然存在严重失衡。在区域结构方面，东部地区基本公共服务水平明显高于中西部地区，如表2所示。究其原因在于：一方面，东部地区经济发展水平优于中西部地区，如2016年北京、上海人均公共财政支出达到中西部地区两倍以上，使得各项基本公共服务指标均优于中西部地区；另一方面，由于中央财政转移支付的平衡作用，地方经济发展水平对基本公共服务的影响有所减弱，如河南、湖北的经济发展水平优于甘肃，但基本公共服务支出水平却并不及甘肃，因此供给效率和管理效率同样也影响着地区间基本公共服水平。随着经济水平的提高，管理思维、人才素质、行政理念等方面不断提升，东部地区基本公共服务在供给效率、管理效率等供给能力上也优于中西部地区，如中西部地区侧重于公共产品与服务的投资，东部地区更注重公共服务本身，即东部地区更注重基本公共服务管理和人的建设，中西部地区更注重基本公共服务设施的建设，如城乡社区事务支出是为人民群众服务最直接最现实的公共服务，2016年北京、上海城乡社区事务支出占公共财政支出比重分别为17.49%、22.95%，而湖北、甘肃这一比重仅分别为9.16%、6.24%，中西部地区基本公共服务能力还有待进一步提高。

在城乡结构方面，近年来在城乡统筹发展与城乡一体化推动下，农村经济发展水平与基本公共服务水平有了明显的提升，自2014年城乡居民收入比缩小至3倍以下以来，2016年农村居民人均可支配收入达到12 363元，人均收入倍差进一步缩小至2.72。但由于城乡二元结构体制的长期作用，农村基本公共服务缺失仍然严重，城乡基本公共服务供给结构不均衡问题日益突出。以基础教育为例，随着义务教育的巩固与深入，农村基础教育数量有了较大提升，甚至在生师比、生均校舍面积、生均运动场地面积等方面已经超过城区，但其基础教育质量与城区仍然有较大差距，如表3所示。虽然2014年农村地区在生师比、教师数量方面高于城区，但是农村教师队伍整体质量却相对较低，特别是农村小学阶段本科以上学历的教师仅占33.14%，而城区这一比例是农村的近两倍；农村生均校舍面积明显多于城区，但其中危房校舍的比重也大大高于城区，且用于教学及辅助用房的面积却不及城区，农村校舍面积用于教职工宿舍面积比重较大，初中、小学教工宿舍面积占整个校舍面积均高于10%，说明农村地区在公共教育资源管理与配置效率方面不及城区；在学生活动方面，农村生均运动场地面积远远多于城区，但正规的体育馆面积比重却远远低于城区；在现代教学方面，农村地区在多媒体教室的普及和应用上明显不足，农村小学多媒体教室占比仅24.66%。当前我国还处于一个快速城镇化的过程，城乡间人口、资源、要素快速流动与城乡二元结构的矛盾，使得城乡经济、社会、基本公共服务等方方面面都存在着结构失衡问题。因此在城乡基本公共服务供给过程中应充分考虑城乡实际情况，在增加供给数量的同时更加注重供给质量的提升，在提升城市基本公共服务水平的同时更加偏向对农村地区基本公共服务的投入，在提高公共服务供给效率的同时更加侧重推进城乡基本公共服务均等化。

3.基本公共服务供给效率不高

表3 2014年城乡义务教育阶段对比

2016年国家公共财政收入高达159 604.97亿元，人均财政收入达到11 542.91元，是同期居民人均可支配收入的近一半，在政府公共财政资源不断增长的同时，公共资源能否有效配置变得尤显重要。以医疗卫生为例，我国医疗卫生资源依然紧缺，人民群众 “看病难、看病贵”的问题仍然严重，医疗卫生投入产出供给效率相对较低，如图1所示。基本公共服务供给效率须表现在一定的投入与产出上，在投入方面，我国人均财政医疗卫生支出由2007年的150.61元增长至2015年的869.56元，增长了5.77倍；在产出方面，同期万人医疗机构床位数由28.29张增长至51.12张，万人卫生技术人员数由37人增长至58人，分别增长了1.81倍和1.57倍，远远低于公共财政医疗卫生投入的增长速度，从国际经验来看公共产品与服务的投入产出率必然小于1，公共财政投入的增长比例必然大于公共产品和服务的增长速度，由此可见我国医疗卫生公共服务供给效率还有待进一步提升。究其原因在于一方面是由于公共医疗卫生支出并不仅仅用于床位和卫生技术人员两个方面，另一方面公共医疗卫生投入具有一定的滞后性，当期的公共财政投入，并不能在当期产生效益。此外，公共产品投资与私人物品一样具有边际收益递减的趋势，当某一基本公共服务投资已趋于饱和后再继续追加投资产生的收益必然会递减。由上文分析可知，基本公共服务具有较强的外部性使得其需求难以衡量，且基本公共服务供给价格与成本透明度不高，致使基本公共服务供给效率评价难度较大。近年来国内学者围绕我国基本公共服务供给效率评价进行了系统研究：在研究方法上，主要是基于在产出一定条件下的投入最小化或投入既定条件下的产出最大化假设的DEA分析方法；在研究结论上，均认为我国基本公共服务效率仍有很大提升空间，却各地区基本公共服务效率具有明显的空间差异，东部地区基本公共服务效率优于中西部地区。如续竞秦等（2011）[23]、邓宗兵等 （2014）[24]分别运用修正的DEA两步法和三阶段DEA方法测算了我国省级层面的基本公共服务供给效率，发现我国基本公共服务供给效率还有较大的提升空间，并且存在着显著的地区差异；曾鹏和张凡（2017）基于三阶段DEA方法对我国十大城市群公共服务供给效率进行了测算，发现我国公共服务供给效率水平仍有较大的改进空间，且各城市群间与城市群内部供给效率均有较大差异[25]。

图1 2007～2015年我国医疗卫生投入产出变动趋势

三、如何进行基本公共服务供给侧结构性改革

基于谁来供给、供给什么、如何供给、为谁供给和供给效果如何的逻辑框架提出基本公共服务供给侧结构性改革的路径选择（见图2）。在供给主体方面，构建以政府为主导，私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作的基本公共服务供给模式，解决谁来供给的问题。在供给内容和供给结构方面，构建基于需求导向的基本公共服务供给模式，解决供给什么和为谁供给的问题。在供给方式方面，通过完善公共财政政策和供给决策机制等方面措施，解决如何供给的问题。在制度建设方面，构建相适应的基本公共服务供给绩效考核制度等制度保障机制，解决供给效果问题。

图2 基本公共服务供给侧结构性改革逻辑框架

（一）在供给主体方面，建立和完善以政府为主导，私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作供给主体

推进基本公共服务供给侧结构性改革既要发挥政府的主导作用又要发挥市场在资源配置中的决定性作用。萨瓦斯的民营化理论将基本公共服务划分为：安排者、生产者和消费者，认为安排者通常是政府决策部门，生产者可以是政府也可以是私人企业、个人与非营利组织，消费者直接获得服务。当前我国基本公共服务的消费者一侧是人民对美好生活的需求，安排者与生产者多以政府供给为主。随着人民收入水平的不断提升，对基本公共服务的需求日益多样化，仅仅靠政府单一主体供给导致基本公共服务供给渠道单一、资金有限，远远不能满足其需求，且供给效率不高。此外，不同基本公共服务类型具有不同的特征，如纯公共服务由于存在较大的外部性，大多面临 “市场失灵”的问题，因此只能由政府供给，而部分准公共服务产品、俱乐部产品可放开准入门槛，引导市场供给。因此，应针对不同基本公共服务类型构建以政府为主导，私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作供给模式。

一方面，多元合作供给模式能够增加基本公共服务供给总量。政府供给人民基本生存与发展需要的公共服务，市场供给差异化基本公共服务。政府供给兜底的基本公共服务，更加注重公平，推进基本公共服务均等化；市场供给高质量的公共服务，更加注重效率和质量，满足差异化需求。这样使得全体社会公众既能享受公平可及地获得大致均等的基本公共服务，又能根据自身收入水平享受差异化的公共服务；既能增加社会基本公共服务供给总量，又能满足不同人群的基本公共服务效用，进而增进整体社会福利。如在医疗卫生方面，国家在提高城乡医疗卫生水平的同时，私立医院和个人门诊的发展既能提升整体社会医疗卫生水平，又能使人民避免基本公共服务消费拥挤而提高便利性和可及性；在基础教育方面，政府建设公办学校保障每个小孩受教育机会均等化的情况下，私立学校的建设既能增加整个社会教育资源总量，又能为人民群众提供差异化的选择机会，实现其效用最大化等。

另一方面，多元合作供给模式能够提高基本公共服务供给效率。私人企业、个人、非盈利性组织参与的多元合作供给模式能够建立基本公共服务领域的竞争机制，提升供给效率。在基本公共服务领域，公共需求具有一定的隐匿性，“搭便车”与 “公地的悲剧”等现象明显，政府在基本公共服务供给过程中面对政府财力有限与需求无法满足的矛盾，很难实现基本公共服务的供求均衡。但在市场机制配置资源的情况下，私人部门的逐利行为能够甄别基本公共服务中的有效需求，特别是在准公共服务产品领域，在价格机制的调整下，私人部门充分发挥市场配置资源的积极作用，不断创新公共服务与产品，降低生产成本，节省公共资源。因此引入私人企业、个人、非盈利性组织参与基本公共服务供给能够提高基本公共服务供给效率。

（二）在供给内容和供给结构方面，建立基于需求导向的基本公共服务供给体系

推进基本公共服务供给侧结构性改革既突出供给又应注重公共需求，实质是提高供给效率、优化供给结构以适应和满足日益增长的基本公共服务需求。基本公共服务供给的最终目的是满足人民基本生存和发展需要，新公共服务理论强调公共服务应以公民为中心，政府的职能是为公民服务。由于不同地区、不同社会群体资源禀赋的差异，其基本公共服务需求也有所不同，在基本公共服务供给内容方面应具体问题具体分析，从人民群众最迫切最关心最现实的需求出发，有选择有优先顺序的供给基本公共服务，按照优先供给保障人民生存权，再供给保障人民发展权；优先满足低层次的公共需求，再考虑高层次的公共服务的供给顺序，实现社会效益最大化和基本公共服务帕累托最优。

此外，推进基本公共服务供给侧结构性改革既着眼当前又立足长远，考虑不同经济发展阶段动态调整基本公共服务供给结构。由于不同经济发展阶段面临着不同的主要矛盾，也有不同的公共服务需求，如新时代基本公共服务需求一侧已由低层次的物质文化需求转变为更高层次的美好生活需要，供给侧基础也由落后的社会生产力转变为不平衡不充分的发展。因此构建基于需求导向的基本公共服务供给模式，既能促进供需结构相匹配又能提高人民获得感。

（三）在供给方式方面，建立政府主导与市场机制相结合的供给机制

推进基本公共服务供给侧结构性改革既要强调公平又要注重效率。基本公共服务是满足社会公众基本生活与发展需要的公共产品与服务，具有消费的非排他性，使得基本公共服务供给必须充分体现社会公平正义的目标追求，以公平正义理念来指导和安排相应基本公共服务供给，使全体社会成员能够享有大体相当的公共产品与服务，以提高全社会福利水平。具体表现在：一是机会均等，人民享受基本公共服务应遵循 “非歧视性原则”，共享经济社会发展成果的机会均等；二是结果均等，人民享受基本公共服务的结果应该大体均等，即为避免“不公平陷阱”的恶性循环，政府在再次分配过程中纠正结果不公平，提升基本公共服务共享水平。虽然政府主导的供给模式为避免市场失灵提供了选择，但政府主导的供给模式未必是有效的。基于 20世纪90年代的治理与善治理论，建立政府主导与市场机制相结合的公共管理模式，一方面能增加基本公共服务供给总量，另一方面能提供基本公共服务供给效率。

基本公共服务并非一定要政府直接生产，基于政治经济学社会再生产过程中的生产关系将基本公共服务供给分为生产、流通、分配、消费4个阶段，在生产和流通阶段引入市场机制，在分配阶段强化政府的再分配职能，弥补市场失灵，最终实现在消费领域的社会福利最大化。其中引入市场机制的部分，一方面在特定基本公共服务领域可以放开准入门槛，推动基本公共服务民营化发展。改革开放以来，我国基本公共服务领域民营化道路发展缓慢，到2002年在出台了 《关于加快市政改革公用行业市场化进程的意见》后，民营化发展进入较快发展阶段。另一方面在部分基本公共服务领域可以采用政府购买基本公共服务的形式，2013年出台的 《关于向社会力量购买服务的指导意见》明确提出要推进政府向社会资本购买公共服务。将政府在基本公共服务供给过程中作为提供者和生产者的身份进行分离，引入市场力量，政府通过向市场主体购买基本公共服务，再由市场承载主体向公众供给服务，政府负责决策和安排，市场负责生产，如道路基础设施建设、医疗卫生服务等。一方面政府不再直接生产部分基本公共服务，政府可腾出这部分人力、财力来更好地履行政府服务职能，建设公共服务型政府；另一方面部分基本公共服务供给主体涵括多个供给部门，在基本公共服务供给过程中存在 “九龙治水”问题，通过政府购买基本公共服务可以提高基本公共服务供给效率。

（四）在制度建设方面，完善公共财政和财政转移支付制度

推进基本公共服务供给侧结构性改革既强调生产力的发展又注重生产关系的完善。一是构建事权与支出责任相匹配的财政制度体系，保障基本公共服务的充分供给。基于区域发展差距，在实行差异化财政政策的制度框架下，制定实施中央与地方政府间基本公共服务的事权及支出责任划分方案，形成事权与支出责任相匹配的制度体系。二是优化转移支付结构，完善转移支付制度，加大对财力薄弱地区的转移支付力度，保障基本公共服务的平衡供给。增加一般性转移支付尤其是均衡性转移支付、民族地区转移支付和 “基本财力保障机制奖补资金”的规模和比例。清理、规范各项专项转移支付，推进专项转移支付制度改革，合理设置基本公共服务专项转移支付项目，充分发挥专项转移支付的补助功能，重点支持民族地区、贫困地区和薄弱环节的基本公共服务设施建设，促进基本公共服务均等化。

（五）在需求方面，建立自上而下和自下而上相结合的基本公共服务供给决策机制

基本公共服务能不能满足人民群众美好生活的需要，是评价基本公共服务供给的根本标尺。一是建立农村公共产品的需求表达和需求识别机制。完善基本公共服务需求表达机制，提升人民群众获得感。推进基本公共服务供给侧结构性改革的最终目的是满足人民需求，而基本公共服务需求侧是多元复杂的，且具有一定隐匿性和特殊性，因此构建基本公共服务需求表达机制是推进基本公共服务供给侧结构性改革的关键。从政府职能来看，要转变政府服务观念，坚持以人民需求为中心的基本公共服务供给目标，构建公共服务型政府；完善和巩固基本公共服务需求的人民群众参与机制，拓宽人民群众需求表达渠道，既包括制度化渠道也包括非制度化渠道。从人民群众自身建设来看，城乡居民作为基本公共服务需求的主体，要不断提高城乡居民文化素质，提高基本公共服务需求的表达能力。二是采取灵活的供给决策方式。对于纯公共产品，由于私人不愿提供，适宜选择以自上而下为主的供给决策方式；对于外部性较强的准公共产品，政府应发挥主导作用，适宜采取以自下而上为主的供给决策方式；对于外部性较弱的准公共产品和俱乐部产品，其提供应以市场或第三部门为主，适宜采取市场决策方式。

（六）在供给效率方面，建立基本公共服务供给绩效动态评价机制

加强政府内部监督、高度重视群众监督、积极引入社会监督，拓宽民意表达渠道，建立健全问责机制。如鼓励新闻媒体、第三方机构、高校、科研机构等积极参与基本公共服务供给状况监督。建立以全面建成小康社会目标、增强人民获得感为导向的政府绩效评价机制，并将绩效评价结果纳入政绩考核体系，强化对政府机关、公共服务机构和相关领导干部约束引导。最后，加强政府对私人企业、个人、非盈利性组织参与基本公共服务供给的监管与规制，避免市场失灵。此外，建立健全政府购买基本公共服务的法律法规和监督管理，实现政府购买基本公共服务的效益最大化。虽然政府供给基本公共服务可能存在“理性官僚制”的低效率问题，但市场供给也会出现 “市场失灵”现象，因此要完善相关规章制度，各取其长，充分发挥各自优势。具体来看政府购买基本公共服务应以提高居民满意度、幸福感和获得感为目标，在政府购买基本公共服务过程中应坚持公开透明的多元竞争模式，明确政府购买基本公共服务各项程序、具体方法与制度，进而完善相关法律法规体系。同时加强政府购买基本公共服务监督管理，完善多元监管体系与绩效管理制度，加强政府购买基本公共服务的质量控制。