“一带一路”倡议下的中国对外合作减贫——机制、挑战及应对

张 原

（中国劳动关系学院劳动关系系，北京100048）

一、引 言

20世纪80年代以来，随着改革开放的推进和大规模扶贫开发计划的实施，中国减贫取得了重大成效，绝对贫困人口比重从1990年的61%下降至2002年的30%，2011年又降低至世界平均水平以下[1]，按照现行国家贫困标准，中国贫困发生率2017年已降至3.1%①。中国在减贫领域取得的巨大成效赢得了世界高度赞誉，并且随着新时期对外开放战略的持续推进，开始显现全球溢出效应。对此，国际社会总结出中国的一些成功经验，以期在全球减贫实践中借鉴运用，中国则以“人类命运共同体”理念为引领，通过南南合作机制创新积极对接各国发展战略，推动双边和多边领域的全球反贫困。

2000年首届 “中非合作论坛”开启了中国与非洲国家南南合作的新机制，2006年颁布的《中国对非洲政策文件》明确了中非在经济援助、贸易投资、科教文卫等领域的合作减贫框架。2013年提出 “一带一路”倡议，探索中国与欧亚广大腹地间国家，以及东南亚、南亚延伸至非洲大陆沿线各发展中国家的合作开发模式。2017年，在 “一带一路”国际合作高峰论坛上，中国政府宣布向参与 “一带一路”建设的发展中国家和国际组织提供600亿人民币建设民生项目，10亿美元定向资金用于沿线国家合作减贫、农业、工业和贸易促进，支持沿线国家实施“幸福家园”“爱心助困”和“康复助医”等减贫援助项目，同时提供20亿人民币粮食援助，改善贫困人口基本生活状况，构建中国与 “一带一路”沿线国家的合作减贫机制。2015年首届 “中国-拉共体论坛”则正式启动了中国与拉美国家的南南合作机制，随后颁布的《中国对拉美和加勒比政策文件》进一步明确了中国与拉美国家在基础设施、经济技术援助、贸易投资、产能合作等领域的多维合作机制，并将中拉合作减贫纳入 “一带一路”倡议框架，2017年5月习近平主席与阿根廷总统马克里举行会谈时强调拉美是 “21世纪海上丝绸之路”的自然延伸，应在 “一带一路”建设框架内实现中拉发展战略对接，打造中拉命运共同体。与此同时，中国也重视同太平洋岛国之间的减贫合作，2014年11月习近平主席访问斐济期间同太平洋岛国领导人的集体会晤，邀请岛国搭乘中国发展快车，支持岛国重大生产项目及基础设施和民生工程建设，共同建设 “21世纪海上丝绸之路”。

中国在国际合作减贫领域的诸多实践展示了“负责任大国”的积极形象，也为全球贫困治理探寻新的解决途径，然而，作为新兴援助者和投资人，中国对外合作减贫仍处在动态调整和发展完善的过程中，中国通过什么样的机制实现对外合作减贫？国内的减贫经验能否在国际合作减贫中得到发挥？面临的挑战和问题又是什么？一系列问题均有待深入分析。

二、以 “一带一路”倡议为基础构建新型南南合作减贫机制

中国在 “一带一路”框架下构建新型南南合作减贫机制，采用援助和投资相结合的方式推动发展中国家基础设施建设，同时鼓励落后地区在引入减贫资金的同时培养自主发展能力，引导发展融资模式从 “输血式”资金援助向 “造血式”投资开发转变。

（一）援助和投资并举推动减贫

中国自身的反贫困以经济增长为基础，将财政转移支付和多渠道开发式扶贫相结合，基于这一国内经验，中国与其他发展中国家的合作减贫也借助了国际援助和投资开发双重途径，突破了传统 “北南援助”的 “垂直范式”，借助多渠道融资，构建更具包容性、互惠性和自主性的新型发展合作模式[2-3]。依据 《世界投资报告（2016）》的估测，发展中国家每年大约需要3.3万亿美元~4.5万亿美元的总投资才能基本落实联合国 《2030年可持续发展议程》提出的减贫及其他各项发展目标，而从实际投资来看，仍然存在约2.5万亿美元的缺口。尽管发达国家早在1992年里约联合国环境大会就承诺每年将GDP的0.7%用于援助发展中国家，但是由于捐助机制的非强制性和金融危机以来发达国家自身经济增长乏力，发展中国家减贫资金的缺口依然显著，需要寻求更有效的多元化融资渠道。

中国与其他发展中国家的合作减贫始于国际援助，但不局限于传统的单一融资渠道。20世纪90年代以前，由于受到中国自身经济发展阶段和能力所限，中国对外经济援助的总体规模和国家数量较少，2000年之后开始呈现较明显的增长态势，并且随着合作领域的拓展、参与国家的增多和减贫经验的积累，中国与发展中国家的合作减贫开始突破援助范畴，尤其是随着2002年中国企业 “走出去”战略的正式提出，通过跨国投资推进国际合作减贫，成为中国探索新型南南合作模式的重要途径。从2000年以来中国对发展中国家累计援助与投资状况可以发现，两者呈现显著的正相关性，中国援助额较高的发展中国家，同时也是重要的投资目的地国（见图1）。目前中国已在 “一带一路”框架下初步构建了以 “丝绸之路经济带”和 “21世纪海上丝绸之路经济带”为核心，非洲、拉美和太平洋岛国为延伸的国际合作减贫框架，将 “一带一路”倡议理念及内容与《2030年可持续发展议程》目标对接，并加以落实[4]。2005~2014年间，中国流向发展中国家的援助和投资资金年均增长率达到了27.1%，已覆盖全球大部分发展中国家（见图2）。概言之，中国对发展中国家的合作减贫以援助为引领，但不局限于传统的救济模式，而是朝投资开发的方向迈进。

图1 中国对发展中国家援助及投资额度

图2 中国对各地区发展中国家援助和投资总量

（二）基础设施优先的减贫模式

不同发展中国家和地区的贫困问题成因多种多样，反贫困途径也较为多元化，中国在充分考虑发展中国家减贫实际需要的前提下，强调与传统 “北南援助”体系的互补性和非竞争关系，优先选择基础设施建设为重点的减贫模式。从 “一带一路”沿线地区来看，依据亚洲开发银行的估测，2016~2030年间，亚洲地区各经济体的交通、水利、电力和通讯等基础设施投资需保持每年1.7万亿美元投入规模，总投资量突破26万亿美元，才能达到世界平均水平，而目前实际投资规模仅为需求的一半[5]。如此大规模的基础设施投入对于 “一带一路”沿线发展中国家而言很难独立负担，减贫的首要瓶颈无法解决。作为典型的正外部性公共物品，基础设施对拉动其他投资的作用又十分关键，本地和外来资本往往优先选择基础设施较好的地区进行投资，由此带来的就业机会和收入状况提升又会进一步促进投资环境改善，使减贫步入良性循环。

基于上述逻辑以及近年来国内大规模基础设施建设所积累的经验，中国在对外合作减贫中也积极推进基础设施优先模式，无论是援助还是投资，基础设施均成为对外合作减贫的重点。2008年以来，基础设施类援助占中国对外援助总量比重呈不断上升趋势，基本保持在35.0%左右，在各类援助中占比最高，主要包括交通仓储、通讯、建筑、供水清洁、环境保护等；基础设施类投资比重也整体上升，2013年之后约为36.6%左右，在各类投资中占比最高，其内部比重依次为建筑、物流、轨道交通、航空、航运、水电和通讯。2005~2014年间，中国对非洲国家基础设施援助和投资占对该地区援助和投资总量的比重约为32.8%~48.9%，年均约为45.2%，对亚洲、拉美、其他地区和 “一带一路”沿线发展中国家也在30%左右。整体而言，中国对发展中国家援助与投资资金的三成以上均进入基础设施领域，这些援助和投资弥补了欠发达国家公共产品供给不足的问题，同时又带动其他类型投资发展，使多渠道减贫成为可能。

三、以 “一带一路”倡议为契机推广中国减贫经验

中国以 “一带一路”倡议为基础，借助援助和投资双向途径构建新型南南合作减贫机制，在实践过程中表现为中国减贫经验的对外推广。2015年，联合国开发计划署总结了中国减贫获得成效的主要原因：以经济增长为根本动力，积极主动、发展导向的政府为领导核心，制定国家层面的减贫目标并付诸实施，以多种方式调动各类资源，加大对基础设施和社会项目的投入[6]。从中可以发现，坚持政府主导、发挥市场力量、将经济增长和贫困群体自身能力建设相结合是中国减贫取得成功的关键，这也构成对外合作减贫 “中国方案”的核心要素。

（一）政府主导是对外合作减贫的主要力量

许多发展中国家的反贫困历程表明，经济增长过程中的收入分配差异并不会自动缩小，反贫困问题中的 “市场失灵”往往使得贫困群体难以分享经济增长带来的好处。从中国国内发展经验来看，发挥政府主导作用，弥补市场失灵是减贫成功的重要原因，包括联合国秘书长古特雷斯在内的不少国际人士认为，中国减贫在短时期内取得重大突破与政府作用密切相关[7]，中国对外合作减贫的有效推进也有赖于这一制度优势的外向延伸。

从 “一带一路”沿线地区来看，基础设施优先发展的减贫方式投资规模大、投资期限较长、回报率相对较低，私人资本的参与积极性往往较低，因而政府财政成为基础设施类减贫资金的主要来源，国有企业则成为该类项目的执行主体，国有资本成为推动中国对外合作减贫的主要力量。从援助来看，2000~2014年间，中国对发展中国家的援助资金98.9%来自政府财政，这些援助项目在正式实施中，约67.5%由中国国有企业完成，由中国私人企业、教育、医疗和研究机构实施的约占12.7%和2.2%，而由非政府组织、联合国和其他多边国际组织实施的总和仅为3.7%，无论从资金来源还是项目实施来看，政府和国有企业均居于主导地位，依据中国商务部 “援外项目实施企业名单”整理的数据发现，2004~2014年间中国援外企业中国企的比重虽然在各年间有所波动，但始终高于非国企 （见图3），年均占比约为67.1%。并且政府主导模式也潜移默化地影响了受助国的减贫方式，在受援国独立执行或与中国联合执行的中资减贫项目中，实施主体为受援国政府和国有企业的比重也达到了38.7%和34.3%，而由教育、医疗和研究机构、私人企业或PPP方式执行的项目约为10.8%、6.4%和2.0%。中国对发展中国家的投资也同样呈现这一特征，2005年中国对全球114个发展中国家和地区的投资主要来自国有企业，国企数量占比约为87.5%，之后十余年间，国企比重虽然有所下降，但至2017年仍高达66.5%，依然是中国在发展中国家基建项目的主力军；对比同期中国在全球37个主要发达国家和地区的投资即可发现，国有企业比重从83.3%下降至24.3%，2013年之后非国有资本开始占据主导地位，中国对两类国家的投资存在显著差异，“援助型”投资更需借助国家力量。

图3 中国援助及投资的不同类型企业占比

（二）市场机制是对外合作减贫的重要杠杆

中国减贫的另一重要经验是引入市场机制拓宽扶贫筹资渠道、增加扶贫方式和提升扶贫效率。无论是依托特色产业、劳务输出、小额信贷方式构建的减贫模式，还是政府与私人资本合作的PPP模式、资产收益扶贫模式，都在不同程度上发挥了市场机制在扶贫资金筹集、资源配置、项目运作和激发扶贫对象主动性方面的积极作用，同时有助于缓解政府垄断扶贫资源可能导致的效率低下、利益寻租等问题，这一经验也被运用在中国对外合作减贫中。首先，传统意义上的国际合作减贫主要在对外援助体系中展开，而中国则将其拓展为援助和投资并举的多渠道合作融资模式，这本身即是市场化减贫的重要表现。

其次，从援助内部来看，“弘义融利”是中国对外援助的重要原则，狭义的对外援助主要指官方发展援助（ODA），包括向发展中国家提供的用于促进其经济发展和改善福利的赠款和极优惠贷款，这类公益性资金对受援国减贫具有积极意义，但对援助国政府财政能力要求较高，对于中国而言，仅依靠ODA支撑目前的对外合作减贫体系杯水车薪；而广义的援助资金则包含了其他官方资金（OOF），这类资金在援助发展中国家的同时也承载了推动援助国外向型经济发展和促进两国双边贸易的目标，虽然优惠力度不如ODA，但出资国参与主体在援外过程中也能获得一定的经济回报和国际市场地位，因此对于动员和吸引较大规模的资金参与对外援助具有重要意义，这类兼具营利性的资金主要用于商业和混合型援助项目，对于激发受援者主动性，防止 “援助依赖症”具有积极意义。从中国各类援助资金的走势可以发现（见图4），在2008年之前，ODA与 OOF，发展型与商业型、混合型援助的分化并不十分显现，而2008年之后，OOF类比重上升并超过ODA，基本保持在73.2%左右，商业和混合型援助的比重也经常超过或与发展型援助持平，中国对外合作减贫的市场化机制逐步显现。

图4 中国不同类型对外援助的占比

再次，从投资内部来看，随着非国有企业对发展中国家投资总量的增长，其在资源能源、产能合作、生产制造、商贸金融和科教人文领域的作用显著增强，在2015年以前，中国国企在发展中国家基础设施、产能合作、资源能源、生产制造领域的投资远超非国企，占据主导地位，但后三项与非国企的差距在2015年之后明显缩小，目前中国非国企在发展中国家生产制造、商贸金融和科教人文领域的投资已经超出或与国企持平，民营资本借助市场化渠道参与发展中国家经济社会建设的趋势日益显现。

（三）涓滴效应和 “能促型”减贫相结合

中国减贫的成效一方面来自“涓滴效应”——整体经济增长并使其成果惠及穷人；另一方面则是通过教育、医疗和技能培训等人力资本投资和其他社会项目建设提升贫困群体自身能力，实现 “能促型”减贫。其他发展中国家的反贫困实践也表明，“涓滴效应”并不一定能够自动实现，经济高速增长的成果很可能因为社会分配体制不合理、人力资本投资滞后而无法惠及社会底层，由此带来的贫困代际传承问题则会进一步导致贫困问题的积重难返，必须将其与 “能促型”项目相结合才能实现有效的减贫。

对此，近年来中国与发展中国家的合作减贫不仅关注援助和投资带来经济增长效应，也开始逐步关注贫困群体的能力建设。中国对发展中国家援助和投资资金中直接用于医疗、教育、技术培训、妇女发展、饮水卫生和环境保护类资金的比重从2008年危机前的年均1.8%增长至2008年之后的4.7%。依据 《中国的对外援助（2014）》白皮书披露的数据，2010~2012年中国对外援助资金中约有5.8%直接用于人力资源开发合作，成套项目中教育类援助和投资主要通过援建维修校舍、提供教学设备、培养师资、增加来华留学政府奖学金名额、支持职业技术教育发展等方式进行，而医疗则主要通过援建医院、提供药品和医疗设备、派遣医疗队、培训医疗人员、共同开展疾病防治交流合作等形式进行，医院、学校和农业技术示范中心建设分别占13.7%、14.7%和4.5%，“能促型”项目有较大增长。

四、中国对外合作减贫面临的挑战

中国以 “一带一路”倡议为基础构建新型南南合作减贫机制，积极分享和推广中国减贫经验，期望通过 “共建共荣”的方式为全球化减贫贡献中国力量。然而，在实践过程中仍然面临诸多挑战，受助国和东道国政府治理能力和市场效率、援助和投资碎片化、中国自身的对外合作开发能力等问题都会影响对外合作减贫的有效推进。

（一）受助国政府治理能力和市场效率影响援助及投资减贫效果

尽管中国通过援助和投资双向渠道、政府和市场力量相结合的方式积极推进对外合作减贫，但其实际减贫效果不仅受援助者和出资人的影响，更与受助国和东道国自身的政府治理特征和已有的市场制度建设水平直接相关。在受助国政府治理能力不足且缺乏外来约束的情况下，直接向其政府和社会组织提供的转移支付型援助可能由于“良治”缺失造成资金挪用、分配不均和使用效率低下等问题，对减贫产生适得其反的影响，尤其是中国在对外援助中一贯奉行 “不附加条件、不干涉内政”原则，对受助国资金使用要求相对宽松，因此更需要防范由此产生的低效援助。

从市场制度建设来看，产品、劳动力和资本市场建设规范化程度和运行效率会影响开发式减贫机制的有效发挥。从产品市场来看，行业垄断、税制不合理等问题可能影响中国与其他发展中国家生产制造、产能合作等市场化合作开发机制的有效启动。从劳动力市场来看，工作意愿低下、劳动素质缺失、工资福利刚性等问题则可能助长“援助依赖症”，导致自动自发的可持续减贫机制无法有效建立。而从资本市场来看，货币稳定性、金融市场健全水平则关系到市场化的扶贫资金配置效率，并且货币和金融市场波动会直接影响建设周期较长的基础设施类项目的持续融资和稳定推进，从而降低合作开发的有效性。

（二）援助和投资碎片化影响减贫效果

中国与其他发展中国家的合作减贫并非在一张白纸上绘就蓝图，而是在已有的发达国家所构建的国际援助、贸易和投资体系下开展，发展中国家的减贫资金来源、受助对象和受助领域十分多元化，并且随着新兴援助和投资者的加入而变得更为复杂，很可能导致管理成本上升、协调难度增加和目标冲突等规模不经济问题，影响减贫效果。从1980~2013年全球援助资金来源可以发现（见图5），除了世界银行和联合国两大国际机构之外，以美国为代表的美洲发达国家，欧盟和英国、德国、法国、荷兰、西班牙等欧洲主要发达国家，以日本为代表的亚洲发达国家，伊斯兰开发银行、非洲开发银行和其他全球性多边组织都对主要发展中国家进行了不同规模的援助，并且无论从双边援助规模还是从多边机构资金构成和组织模式来看，“北南援助”依然是构成全球减贫机制的重要力量，并且其内部也呈现更加多元化的发展趋势。

图5 全球援助累计资金来源构成

中国作为新兴援助国和投资人的重要一员，尽管在对外合作减贫中强调与传统 “北南援助”的非竞争关系，但在减贫项目执行过程中仍然很难避免理念和行为模式差异造成的冲突。中国的“一带一路”倡议以交通、物流、仓储、通讯、建筑、水电等基础设施建设为主，有助于提升发展中国家的基本生产生活和互联互通水平，解决基础设施存量不足和增量乏力导致的贫困问题。但这一方式被部分国家理解为 “以基础设施换资源”的新型捆绑式援助，并对其目的和效果进行片面猜测；而中国的 “无条件援助”也被解读为纵容减贫资源浪费、贪污和腐败[8]。这充分说明尽管援助资金来源多样化有助于提升资金总量，但是由于不同援助者和投资人关注的减贫目标、援助理念和使用方式存在较大差异，因此很有可能产生多而无效的 “意大利面碗效应”，成为中国对外合作减贫中需要应对的重要问题。

（三）中国对外合作开发能力尚待提升

无论从受助国政府治理能力和市场效率，还是从合作减贫资源的碎片化状况来看，中国对外合作减贫面临多重挑战，因而对中国对外援助和跨国投资能力建设提出了更高的要求，然而从目前的实际状况来看，仍然存在一定的差距。

首先，援助和投资并举是中国与其他发展中国家共同治理贫困的主要途径，但是由于中国新时期经济援外制度和企业 “走出去”战略发展历程都较短，缺乏清晰的战略规划和细致的制度设计，使得两者在国际合作开发中的功能存在交叉重叠，可能导致统筹配合缺失、权责不清等问题。其次，基础设施建设是中国对外合作减贫的主要途径，然而基建项目对生态环境尤其是环境承载力较低的贫困地区造成的影响较大，特别是2016年联合国气候变化 《巴黎协定》正式生效后，绿色减贫更受到全球重视，发展中国家中的 “气候脆弱国”和 “小岛屿国”在经济增长的同时也更加关注环境保护，因此中国基础设施外援和投资项目可能面临更多环境评估风险和国际争议。第三，以教育培训、医疗卫生、技术合作为依托的 “能促型”项目具有较好的减贫效应，但与发达经济体相比，目前中国在这类援助和投资中份额仍然较小，增速也低于总体资金增长规模，中国对外合作开发的 “软实力”有待加强。第四，中国政府和国有企业在对外合作减贫中担当了重要角色，但是随着合作范围扩大及合作领域深化，仅依赖政府间双边合作推进国际合作减贫将面临筹资渠道较窄、受助国政权稳定性和政府治理能力等问题的影响，而商业型援助和投资项目尽管也具有减贫作用，但往往面临“利”“义”权衡问题，因此，如何融入并构建更加有效的多边反贫困治理体系，同时协调公益型和商业型开发资金的关系，也成为考验中国对外合作开发能力的重要内容。

五、有效推进中国对外合作减贫的建议

中国以 “一带一路”倡议为基础构建新型南南合作减贫机制，借助援助和投资双重途，政府和市场双重力量积极分享和推广中国减贫经验，以基础设施建设为重点构建开发式合作减贫机制，为全球贫困治理贡献中国力量。然而，中国在推进对外合作减贫的过程中依然面临诸多挑战，对此，未来应深化以下几方面的工作：

首先，需要完善援助和投资相结合的多渠道合作融资模式，构建完整的对外援助和跨国投资法律体系，厘清两者在对外合作开发中的目标和功能边界，规划其在不同发展中国家的定位和布局，提升中国对外合作开发的有效性。其次，平衡基础设施减贫与其他减贫方式之间的关系，提高中国在国际合作减贫中的 “软实力”，就目前来看，需要对已有的合作开发模式进行动态改进，在贯彻 “绿色减贫”理念的基础上，适度减调基础设施援助及投资增长规模，同时增加 “能促型”减贫资金和项目比重。第三，提升中国在国有、私人和国际多边组织减贫资金使用和项目运作中的协调能力，构建 “弘义融利、开放包容”的对外合作开发体系。一方面需要妥善处理各类不同来源减贫资金的 “利”“义”关系，在担当 “大国责任”的同时维护自身的海外利益；另一方面需要改变过去 “重双边、轻多边”的减贫思维，与包括世界银行、联合国、各地区性开发机构在内的国际多边组织及非政府组织对话沟通，在 “一带一路”框架内积极协调亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行和丝路基金等新型开发机构与原有国际减贫体系的关系，发挥新组织的积极作用，构建开放包容的合作开发体系。第四，加强中国与不同发展中国家在政府治理能力和市场制度建设中的相互交流，提升合作开发的可持续性，中国援助及投资的减贫效果不仅与资金、技术、人员和物资往来的数量有关，也与受助国和东道国的政府治理有效性和市场制度完善性相关，中国应加强与发展中国家之间的反腐败合作和执政能力交流，提升欠发达国家的政府公共管理水平，规范市场体系建设，通过制度领域的交流互鉴来推动更加持续有效的合作减贫。

[注 释]

①按照每人每年2 300元（2010年不变价）计算，数据来自国家 统计局 《2017年国民经济和社会发展统计公报》。