国际主要市场化生态补偿机制及其对我国相关领域改革的启示

摘 要：在国际生态补偿实践中，呈现出包括交叉遵从、竞标参与、生态市场等市场化程度不同、形式多样的市场化生态补偿机制，在相关国家和地区的不同生态补偿领域发挥着重要的作用，为提升生态补偿的效率和效益、促进生态补偿机制发展起到了重要作用。我国推进市场化、多元化生态补偿补偿机制改革，面临着多元化主体、多样化对象和补偿方式等复杂情况，充分借鉴这些市场化国际生态补偿机制的经验教训，对于加快推进相关改革具有重要的现实价值。

关键词：市场化多元化生态补偿机制;国际经验;改革启示

2018年12月28日，国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、农业农村部、人民银行、市场监管总局和林草局等九部委局机构联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，贯彻落实《中央有关部门贯彻实施党的十九大报告重要改革举措分工方案》（中办发〔2018〕12号）、《党的十九大报告重要改革举措实施规划（2018—2022年）》（中办发〔2018〕39号）和《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）等文件精神，加快推进生态补偿市场化多元化改革。在国际生态补偿理论与实践中，各国家和地区根据自身情况，对以市场机制提升生态补偿效率和效益有长期的实践和研究。这些市场化的生态补偿机制实践经验，对于科学推进我国市场化、多元化生态补偿机制的改革实践，具有一定的借鉴意义。

一、欧盟农业环境补偿政策中的交叉遵从机制（cross-compliance）

20世纪90年代以后，面对消费者对农产品品质、安全性、性与多样化的需求，以及环保人士和消费者对农业部门消除环境破坏、积极参与环境建设的呼声，1999年欧盟共同农业政策改革积极以环境保护为导向，將生产与所得分离，增加了生产与环保之间联系的要求。欧盟国家（包括脱欧后的英国）对申请者进行直接补偿性支付时，必须根据申请者休耕、转作、农提早退休、贫瘠区域环境改善计划的环境保护意义，通过环保指标评估，形成相应的环保条件要求。

交叉遵从规则，指农业补贴与环境保护挂钩的规则，是农户在申请农业补贴时必须权衡的补贴规则。它一般包换基本规则、关于土壤环境保护的规则、关于公众健康的规则、关于动物福利的规则等，执行补偿政策的具体详细规定由各成员国自行设计，对申请者开展环境友好型农业生产、土地保育和生物多样性及乡村景观保护有详细的规程和补贴标准规定，申请者可以根据自身情况申请相关项目;政府会对申请和实施过程进行考察，依照不同申请者的环保贡献增加或降低一定比例的补贴，甚至可暂停对其进行的补贴。由于欧盟农业环境政策的生态补偿项目中，农户申请和政府补贴是双向的，环境行为和补贴标准具有一定的市场适应性，因而市场在这种补偿机制中能够发挥一定的资源配置作用。

二、美国土地保护储备项目（Conservation Reserve Project）中的竞标参与机制

美国在农业生产领域采取经济措施进行环境政策干预历史悠久，使得农业环境政策事实上成为美国实施政府生态补偿的主要形式;其中，土地保护储备项目是美国历史最悠久、规模最大的农业环境保护项目。它发源于20世纪30年代美国应对干旱、沙尘暴、经济衰退，美国开始采用的以自愿支付方式鼓励农户开展土壤保护和其他农业环境绩效的改善活动，项目期限为一般为10-15年，通过将脆弱的（环境敏感性）土地退出农业生产并在其上种植保护性的覆盖物的方式，保护与改善土壤、水、空气以及野生动植物资源等。

经过长期演化，土地保护储备项目形成了以环境效益指数（Environmental Benefits Index，EBI）为核心的项目选择和考核机制。申请者在提出项目申请后，项目管理单位依据申请者项目区位条件、实施成本和产生效益等进行综合考察，选取能够以最低成本产生最大环境效益的项目，由政府向参加该项目的农场主提供土地租金，并对采取规定的保护性措施（例如植树、种草等）提供成本分担。相比较欧盟的交叉-遵守机制，这种以EBI为核心的竞标参与机制明显具有更加显著的竞争性。

三、基于国际协议和自愿减排的生态市场

在全球气候和环境变化背景下，全球可持续发展日益受到国际社会的关注，生态系统服务的重要性越来越受到重视，以碳和主要污染物减排、生物多样性保护以及景观服务等特定服务为核心的生态系统服务功能保护也正在日益促进生态市场的形成和扩展，其中尤以碳减排和固碳服务为核心的碳市场，在国际协议支持和自愿减排的社会热情下，发展的最为显著。

碳减排和固碳服务市场的主要标的是以碳当量基础的碳信用。京都议定书规定了允许发达国家向发展中国家购买碳减排和固碳以抵消本国减排任务，2008年以来46个国家参与国际粮农组织、联合国环境规划署和联合国发展规划开发署合作的UN-REDD计划实践，欧盟和美国等自愿减排碳市场日益发育，经济和社会发展碳减排和生态系统固碳作用日益受到重视。供给端得到社会认可，需求端不断发育，形成了碳交易发展的市场基础，拓展了碳市场交易范围。碳交易既有直接交易，也有间接交易。直接交易即减排需求方直接向供给方购买碳减排额，一般会经过中间认证环节;间接交易即由中间商先向供给方购买减排额，然后在碳市场上出售。碳市场的形成，不仅形成了多元投资主体，为生态系统保护提供了更多的资金来源，也促进了中间媒介和碳金融的形成和发展。

四、国际经验对中国推进市场化、多元化生态补偿机制改革的主要启示

交叉遵从、竞标参与和生态市场是当前国际上市场化生态补偿机制中常见、并且也经常采用的三种主要模式，它们具有差异明显的性质，并且适用于不同的补偿场景，区别明显、联系紧密。其中，交叉遵从是一种明显的补偿标准市场化机制，由于对竞争条件要求不多，在市场化补偿机制中最基础也应用最广泛;而竞标参与是一种具有一定竞争性的补偿机制，主要应用于支付者、中介机构、机构保护者之间可竞争选择场景，能充分利用竞争机制发挥市场在资源配置中的作用;生态市场是市场作用发挥的最充分的补偿机制，充分运用了市场的作用，形成了信息充分、市场作用明显的补偿机制。在这些市场化的补偿机制中，以中介机构为主的第三方都发挥了非常重要的积极作用，在生态效益评价、实施效果评估和市场撮合中起到了重要作用，对于市场化生态补偿机制向更高级别演化起到了非常重要的促进作用。

我国区域差异大，在诸多生态补偿领域开展市场化生态补偿的过程中，各种市场条件、经济条件、社会条件和法治条件等均存在着明显的差异。在这种复杂多样的情况下开展市场化、多元化的生态补偿机制，国际经验教训具有十分明显的启示作用。一是需要根据各领域和区域的具体差异，建立多样化的市场机制，在产权清晰、竞争充分、市场普遍发育的情况下，可以采用生态市场模式构建市场化生态补偿机制;反之，可以尝试先通过市场化补偿标准和竞标参与等机制，尽可能的发挥市场作用，提升生态补偿的效率和效益。其次，要充分发挥第三方在促进生态补偿中的作用，尤其是要重视和发挥第三方亲近市场、贴近农户、专业性强等作用，提供专业化、技术性和组织性服务。最后，要加大市场化生态补偿工具的开发，尤其是加快建立起以生態补偿成效为导向的市场化、多元化生态补偿绩效评价工具，促进生态补偿机制的进一步完善。

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