国际治理向何处去（下）

张蕴岭

在国际治理中，行业治理是重要的形式和内容。较之国际组织、区域组织或者合作机制，行业治理机制具有自身的特点与功能。在国际化的世界，超国家的国际性联系与行动几乎涵盖各个领域，因此，不仅需要政府，也需要社会参与治理，行业是社会参与治理的主要形式，其主要功能是为行业立规，敦促行为者守规。行规是同行业者的共同约定，尽管并非法律，但具有执行上的法理效能。北京大学罗豪才教授把行规称之为“软法”，他认为，“软法”也是法。软法的执行靠自律，如果不遵守，会受到行规的惩戒。

事实上，在许多领域，行规往往早于国家法律或者国际法。在不少情况下，国家法律与国际法往往会参考与采纳行业组织制定的、且已经成为国际惯例的规则。因此，从这个角度来说，行规对国家法律，以及国际法起到了预备与推动作用。显然，行业的国际治理是国际治理的重要组成部分，与政府间、区域间的国际治理具有很强的互补性，同时，也承担政府，或者国际组织难以或不能承担的职能。

行业的国际治理非常复杂，涉及方方面面，形式也多种多样。总的看，行业国际治理的机制可以大体分为三大类：（1）由政府部门推动成立的、专门处理涉及行业实务的合作性机构，负责制定行业管理规则，尽管这些规则并不具备国际法的性质，对成员并没有强制性约束力，但是，却对实际的行业运行起到规范和指导性作用。比如，旨在管理跨国资金流动风险的《巴塞尔协定》，是由参加者的中央银行监督机构倡导成立的，就资本的跨国流动与金融机构的运行制定了多个规则，这些规则成为事实上的行业规则，不仅是参加协定的成员，即便是不参加协定的非成员银行，也都会遵守。重要的是，由于得到政府的支持，政府监管部门也按照这些规则来实施监管。（2）由行业发起成立的组织，得到政府认可，为行业制定规则，形成可执行的国际惯例。这方面的国际组织很多，涉及各个行业和领域。比如由100多个国家商业组织参加的国际商会，为国际商务活动制定了许多指导性规则，涉及信用、信托、商业术语等，这些规则成为开展国际商务的行规，受到业界的认可与接受。（3）自行运作的民间行业协会等，它们并不一定得到政府的支持，但是在行业领域得到广泛的认可，其规约具有指导行业以规行事的作用，这样的国际协会或者以其名义存在的组织分布很广，有些规模很大，也有的很小，有的涉及较广的领域，有的仅涉及很专的行业，他们大多为公益性组织，通过召开会议，制定相关行规，特别是在行为规约、行业标准、资格认证等方面发挥治理的影响力和作用。

其实，还有一类机制也应该算作是国际治理的重要组成部分。它们是民间自发成立的组织，常被称之为国际性“非政府组织”（NGO）。它们大多针对某一个专门领域，比如人权、环保、生态、伦理等，也有的是具有跨领域特征的综合组织。它们往往由一些有影响的个人发起，成员自愿参加。它们大都在一个或者几个国家注册，获得合法存在，开展活动。这些组织通过发布基于各自认知理念、价值标准的报告而产生影响力。与其他的行业组织不同，它们并不通过制定行规来规约参与者的行为，而是通过提出立场、主张，对认定的不良行为进行批评与谴责来引导国际舆论，对相关者产生压力。在有些情况下，它们甚至自己采取相关行动。为什么要把这些组织归为国际治理呢？这也许是一个有争议的问题。我认为，把它们纳入到国际治理的范畴来认识是非常重要的。因为，在一个复杂的世界，国际治理需要多样的和多重的机制，需要多方角色参与。从性质和功能上说，它们属于社会和个人参与的“志愿者”联盟，发挥着独特的功能。在许多情况下，其作用是政府、行业组织所不能做到的。特别是，它们对一些政府的失策、失能或者错误进行品评，对现行时弊进行批判，在不少情况下，成为推动政府纠偏、纠错、修改政策的重要驱动力。当然，非政府组织良莠不齐，背景复杂，有些甚至非常极端，有些组織发布的报告在立场、观点上带有偏见，有些行动甚至具有损害性，产生不良效果，等等，但是，并不能因此就全盘否定它们在国际治理中的积极作用和作为不可或缺的角色的存在。

中国积极参与国际行业治理，参加了许多行业协会，以及非政府国际组织，在许多方面发挥重要作用。但是，也应该看到，在不少的领域还是缺位的。鉴于行业治理在国际治理中的重要性和复杂性，我们需要加强对这方面的研究。