穷体制之变，塞祸乱之源

修晓波

宋代的监察工作突破了前朝的狭隘观念，显得很有新意。宋代开国皇帝认为，监察工作不仅是监察官的事，而且是整个朝廷的事。因而从变革体制入手，实行全方位的监察，形成了大监察的格局。其原因还得从宋朝立国说起。

公元960年的元旦，后周的京师开封城里弥漫着浓郁的节日气氛。突然飞马来报，称北方的辽朝和北汉兵联合南下，形势万分危急。后周的统治者—恭帝是个7岁的孩童，吓得不知所措，还是宰相拿主意，派禁军统帅、殿前都点检赵匡胤统兵出征御敌。大军刚走到京城以北的陈桥驿（今河南新乡封丘县东南）就停了下来，忽然军中爆发出震耳的欢呼声，原来士兵们把皇帝的黄袍披在了赵匡胤身上。这是一场预先设计好的剧目，北兵进犯也是谎言。大军再折回城里，后周皇帝禅让皇位，赵匡胤就成了北宋的第一代皇帝—宋太祖。登基之后，趙匡胤想的最多的是有朝一日自己的部下会不会也上演陈桥兵变那一幕。他进而想到自唐末以来，六十年间已经换了多姓皇帝，怎样才能防止地方割据势力威胁中央呢？结论就是必须实行君强臣弱的基本国策，尽量削减大臣和地方官员手中的权力，在此基础上让他们互相制约和监督。这就跳出了只有御史台的官员才能进行监察的圈子，形成了大监察的思路。

按照这一治国理念，他对政治体制动了“大手术”。在表面上仍沿用唐朝的三省制，但把尚书和门下省列于外朝，降低了级别，中书省设在宫中，称政事堂。唐代三省长官都是宰相，这时只有参加政事堂会议的人才是宰相。此外，还设枢密院掌管军事，分割宰相的军权;设三司（户部、盐铁、度支）掌管财政，分割宰相的财权;又设参知政事为副相，制约宰相的权力。昔日一人之下万人之上的宰相，手中握有的权力已被分割得支离破碎。

对地方的监控同样严密。宋朝在地方实行州（府、军、监）、县制，但重点控制州，直接派朝官去做“一把手”，叫知州，“知”是主持的意思。宋人到地方做官，叫某某权某地，“权”是暂时代理的意思。仅从这些名称上，就不难看出宋廷防止地方官专权的良苦用心。知州多用文人，并且经常更换地区，形不成自己的势力。唐末以来地方割据的祸源，算是可以堵塞住了。

御史台的变化也很大。宋初御史台的人员、职位设置都不正规，名义上御史大夫是最高长官，但不实授，只是作为加官的空衔（这种情况在其他部门也存在）。御史台的具体事务由御史中丞负责，他的助手是侍御史和杂事。御史中丞往往由担任谏官的人兼任。比如宋仁宗时有一个叫张欢的，就以给事中（门下省的谏官）权御史中丞;贾黯也是以给事中权御史中丞的。在职务前加一个“权”字（即代理的意思），给人一种名不正言不顺的感觉，这就提醒你在这个位子上要小心谨慎，不可为所欲为。

到了宋神宗元丰年间，实行改革，规定凡是只领空名的官职一律撤销，保留下来的官职必须实授，唯独御史大夫这一空衔得到了保留。这个职位就是皇帝提名也不能实授。司马光因博学多才，得到神宗的赏识。神宗即位后让司马光整顿财政，司马光干了几天，说这不是一朝一夕就能搞好的，便请求辞职，神宗也没怪罪他。当时司马光因撰写编年体史书已崭露头角，神宗提拔他为翰林学士，把他编写的史书定名为《资治通鉴》，并亲自作序。宋神宗就曾想让司马光担任御史大夫，但宰相蔡确等人极力反对，神宗无奈，只好作罢。后来宋徽宗时，御史中丞朱圣予请求把御史大夫一职拿出来授人，结果也不了了之。当时就有人分析，认为御史大夫位高权重，皇帝怕对加强皇权不利，宰相也害怕对其不好控制，所以就不想授人，宁愿让这个职位空着。御史中丞实际上是以“二把手”的身份，履行“一把手”的职责。南宋的御史台也沿用了这一体制。

宋代御史台模仿唐制，也在内部设三院，但职官的人数比唐代大为减少。台院侍御史只有1人（唐代是6人），殿院侍御史2人（唐代是9人），察院监察御史6人（唐代是15人）。此外，还有检法官1人，为法律顾问;主薄1人，负责管理档案;推直官2人，负责管理监狱。这样满打满算也就13个人，我们不禁要问：人手够用吗？够用的。宋代御史台的官员虽少，但吏员（即不入品的职员）较多，官与吏的比例大约为一比四，也就是说吏是官的四倍。御史台大量的具体事务都是由吏员去完成的。更重要的是，按照大监察的思路，监察工作不只是御史台一家的事，而是全体文武百官的事。既然大家一齐动手，也就不在乎御史台多几个人还是少几个人了。

御史台内部有明确的分工。台院总管其他两院。殿院负责朝会时的礼仪，这是当时政治生活中的重要内容。朝会的种类很多，有帝王会见群臣的大朝会、每个月农历初一和十五的朝会，以及每隔五日就举行一次的朝会（因一个月有六次，也叫“六参”）。每当这些时候，两名殿院侍御史就在东西两侧对立，检查那些衣冠不整、仪态失常的官员，并且监督礼仪工作的正常进行。察院的监察御史不出巡地方，只是针对中央各部门开展工作。当时中央的国家机构主要是吏、兵、户、刑、礼、工六部，监察御史主要监察这六部，所以也被称为“六察官”，这种做法被称为六察制度。

宋代监察官的职责中，有特色的地方，是加强了对审计工作的监察。宋代强化中央集权的一个重要做法，是实行财权的高度集中，在中央设立三司，即盐铁（分管工商收入及兵器制造）、度支（分管财政收支和粮食漕运）和户部（分管户口、赋税和榷酒）。地方没有自己的财政，全国的财政支出都出自三司。三司的权力太大了，如何制约三司并保证理财官员的廉洁呢？宋代统治者采取了两项措施：一是设立三司都勘磨司，相当于现在的审计署，进行查账;二是派御史台的官员进行监督，也可以查账。比如北宋中期在官场上流行一种叫“苞苴”的贪污现象。苞苴是指用公款请客送礼，朱熹把这种现象斥为“将官钱胡使”。南宋时，苞苴的数目已十分惊人。当时扬州的苞苴专款，见于账面上的就多达12万贯。江浙各州每年都要向中央各部门的官员送酒，一年送五六次，每次都在几千斤以上，花的全是公款。查这样的账目，不用太多的专业知识，需要的只是责任心，所以御史台的官员也能胜任。

宋代的监察，是文武百官仍至普通百姓人人有责。监察的方法，主要有三种：一是互察法。中央朝官之间、中央官与地方官之间以及地方官之间都要互相监察。比如在中央，御史台的官员监察各部门的朝官，而尚书省的官员又监察御史台的官员，他们相互牵制，最终的裁决权则掌握在皇帝手中。二是越诉法。即受害人可以越级上告贪赃枉法的官吏。北宋初年，对那些越级告官的人，悬以重赏。规定上诉人可以逐级上告，还可以拦住皇帝的车驾鸣冤叫屈。对打击报复的行为，要进行严惩。如果阻拦受害人上诉，杖打八十;如果拷打上诉人，罪加三等。三是连坐法。也就是今天所说的责任制。即上级官员对自己部下负有监督的连带责任。具体规定，当事人贪污而分管领导失察的，必须受罚;分管领导知情而不举报的，与当事人同罪;分管领导与当事人同流合污的，加重处罚。这些都是在大监察思路下的新举措。