市政道路PPP项目运营管理分析

2019-01-10柳卫红

四川水泥 2018年12期

柳卫红

（中舜建设集团有限公司，江西南昌 330025）

0 前言

我国当前的市政道路PPP项目开展已经有了很多政策的支持，但是在项目开展中存在的风险仍然不容小觑，选择科学的风险防范措施十分必要。此外，基于PPP项目自身的特点进行分析，在选择运营管理模式的过程中要抓住重点，特别是在组织机构的设置、绩效考核方案的设定等方面，需要有专业的人员负责安排和落实。

1 市政道路PPP项目运作模式

PPP（Public-Private-Partnership）项目的实质是政府与社会资本的一场婚姻，而市政道路作为城市基础设施中的公益性项目，其特点主要的建设周期较长、规模大、施工进度快，在传统的运作模式中，是由财政直接出资进行市政道路的建设，但是这种模式往往给地方财政带来较大的压力，所以可以采用PPP项目运作模式。这一模式的优势在于可以缓解中央和地方政府的财政压力，盘活存量资产、降低地方的债务风险，还能够有效供给公用事业领域公共服务，保证服务质量。目前我国有很多的PPP项目已经落地实施并且取得了明显的效果，但是还有一部分的PPP项目没有实施。在PPP项目实施以及移交的过程中，还有很多的问题没有解决，比如当前的政府付费方式、运维成本分析以及运营养护管理体系等内容的研究还处于初步探索阶段，因此需要对其具体的运营管理进行分析。我国当前的PPP模式已经完成了规范化整改，因此在未来的PPP项目后期运营工作中，必须保持严谨的态度，努力提高运营管理的质量。PPP项目一般投资规模较大，所以在实际的运营管理过程中还会遇到很多的阻碍，市政道路PPP项目的运营管理需要引起更多的重视[1]。

2 运营养护管理

2.1 运营管理组织机构

市政道路PPP项目与其他项目有着明显区别，因此项目公司组织架构必须明确PPP项目运营工作的具体要求，在实际的工作过程中，要尽量选择简单化的处理方式，保证管理的效率和质量，设置明确的组织结构，避免出现多头指挥等问题，注意节约资源，保证资源的合理利用，去掉复杂的中间环节。在市政道路PPP项目的养护工作中，要坚持预防为主、科学管理的思路和方法，强调对市政道路及其相关设施的定期养护和维修，确保相关项目可以正常使用，减少安全隐患。在市政道路运维工作中，需要设立几个管理部门，比如基础的办公、财务和运营管理部门，结合具体的运维方案，可以设定固定的人员，明确各个负责人的责任，如果有其他的需要，可以在此基础上再增加部门。

2.2 确定绩效考核方案

绩效考核方案的确定直接影响着公司运维工作的质量，因此为了更好的保证绩效考核的质量，提高整个项目的运营管理效率，满足市政道路的运维工作要求，考核内容可以设计为以下几部分的内容。第一，路面、排水设施等部分的维护情况；第二，安全管理以及突发问题的解决和管理情况；第三，安全作业生产情况；第四，利益相关者的满意程度。在这几个部分中，可以重点强调第一部分，尤其是要保证运维工作的质量，而且前三项内容可以作为基础考核的部分，第四项则可以作为一个奖励项，对道路周边的居民或者是企业进行调查，绩效考核可以采用打分的形式，完成前三项即可获得全额项目韵味绩效付费金额，完成第四项则可以获得奖励额度，以此来提高工作人员的积极性，提高项目的整体质量[2]。

3 风险管控

PPP项目的开展有一定的风险，但是当前的PPP项目运营维护风险常常由项目公司负责，随着PPP项目的不断开展，可以发现其涉及到的风险种类较多，而且具有较大的变化，在应对风险和规避风险的过程中有很多的阻碍，如果将所有的风险都分配给公司负责，项目运营维护将会面临较大的压力。风险和收益的不对等性，使得公司在PPP项目运营阶段承担了更大的风险。其主要面临的风险有以下几个方面。

3.1 项目审批风险

PPP项目有政府方参与，政府方也是审批的主体，因此一旦手续不齐全，就会影响项目开展。为了防范这一风险，需要专人负责手续等人梳理，及时补充手续。

3.2 财政承受能力风险

PPP项目存在政府无力支付的风险，为了防范这一风险，可以在合同签订的阶段，对公共预算收入以及支出数据进行分析，确认政府财政能力在项目范围内，按照实际情况进行合理预估。

3.3 子项目验收付费机制风险

在PPP项目实施的过程中，有子项目会提前完工并且投入运营，但是如果个别子项目在没有提前投入运营的过程中，不能及时确定付费额度和方式，会影响其最终的付费结果。为了防范这一风险，可以在合同签订阶段，聘请专业的财务人员等进行合同谈判，确定子项目提前完工后进入运营期。

3.4 绩效考核方案风险

考核制度不完善，考核指标不合理，考核付费方式存在问题，考核频率低等都会影响项目的进展。为了防范这一风险，可以制定科学的考核方案，尤其是要确定考核频次，注意考核得分和绩效付费的同比联动，要避免出现阶梯付费的问题。

4 成本测算

在市政道路PPP项目成本测算过程中，可以使用两种方式，即估算指标法和定额预算法。项目运维养护的费用如表1所示。

表1 项目运维养护成本

使用两种不同的成本测算方法，需要明确其各自的优缺点。其中估算指标法的优点是：可以根据国家规定的准确定额，完成数值的有效计算。但是其缺点在于：估算指标计算的投资额和实际额会出现变动，偏差率较高，如果是在投标过程中进行报价，不具有优势。预算定额法的优点是：每个子项目都比较具体，结合现场运维的情况进行分析，运维的费用组价具有较高的真实度。其缺点在于：部分项目组价时，综合单价的消耗量时一般工艺的消耗量，因此综合单价需要做出调整才能进行组价。另外，在前期准备的过程中，以经验为主判断维修养护的工程量，所以具有极大的不确定性，对组价有较大影响。

5 市政道路PPP项目运营管理的建议

5.1 引导社会资本投资公益项目，政府资本参股地位

市政道路本身属于公益项目，因此如果项目本身缺乏投资人的收益保障，政府投入和政府付费机制起着关键的作用。所以政府在项目公司如果持有股份可以降低投资人的投资风险，在项目运营的过程中，政府资本的增加可以为项目公司和政府职能部门建立一个便利的沟通途径。政府资本在股权合作上起着引导的作用，因此可以充分发挥社会资本的资金优势，持股比例可以由社会资本作为主导，政府参与实施，出于参股地位即可，既可以分担项目风险，还可以保证公司的经营自主权不动摇[4]。

5.2 构建长效绩效考核机制，激励社会资本提高服务

市政道路项目的绩效如果高于标准，可以制定奖励条款，如果不符合要求，也要制定惩处措施以及救济措施。重视绩效考核，是为了保证项目公司提供的服务可以达到要求，尤其是市政道路提供的服务直接影响着市民的出行安全和感受，利用绩效评估可以提高服务质量。还可以建立资源补偿价值评估模型，进一步明确双方的利益构成，还可以设置社会资本退出机制，从而消除社会资本的后顾之优。