尤溪县林业综合行政执法的实践成效与建议

纪小梅

(福建省尤溪县林业行政执法大队，福建尤溪365100)

尤溪县地处福建省中部，是全国南方集体林区重点林业县，也是全国集体林区林业产权制度改革试点县和全国林业综合执法第二批试点单位。全县下辖9镇6乡，249个村委会，12个居委会，总人口42.5万人，土地总面积34.1万hm2，其中林业用地面积28万hm2，有林地面积25.3万hm2，森林覆盖率73.8%，活立木蓄积量2040万m3，毛竹立竹量6000万根。2005年5月，尤溪县林业行政执法大队经县委编委会批准，核定80名编制(约每0.33 万hm2林地面积配1人)，为县财政全额拨款的事业单位，内设综合股、法制股和15个中队。近年来，尤溪县认真贯彻落实中央和省、市有关林业方针政策、法律法规，积极探索创新林业行政执法机制，实施林业行政执法中队和林业站和合署办公，创新林业站长“一带三”管理模式，整合人力资源，强化林业综合行政执法，使林业行政案件发生率呈逐年下降趋势,为林区安定稳定做出了积极的贡献。

1 主要做法与成效

1.1 创新工作机制，提高办案质量

一是规范行使林业行政处罚自由裁量权。严格执行《三明市林业行政处罚自由裁量权细化标准》，按方抓药，对号入座，该重罚的不徇私，该轻罚的不加重，不该罚的不乱罚，通过规范实施法定自由裁量权，有效缩减了自由裁量空间，体现了法的刚性，从源头上预防滥用和乱用职权的腐败案件发生，使“人情案”、“态度案”、“行政经济”等情形得到有效遏制，进一步提高依法行政水平，为林业建设和社会经济发展营造良好的法制氛围。二是建立林业执法联席会议制度。定期召开联席会议，由县法院、检察院、公安局森林分局等有关部门参会，及时对执法工作中出现新的问题和典型案件进行分析、总结和交流，形成共识。对案情复杂、危害大、查处难的重大的林业行政案件实施联合办案，加大查案力度，对破坏森林资源的违法行为起到威慑作用，保持林区秩序安定稳定。

1.2 开展专项整治，加大打击力度

根据国家林业和草原局、省林业局的部署，及时组织开展专项行动,由县政府分管领导亲自组织实施，并成立工作小组，制定切实可行的专项行动实施方案，召开宣传动员会，并通过电视、广播、政府网站等媒体对保护森林资源的重要性和破坏森林资源的危害性进行广泛宣传，切实增强工作责任感和使命感，把思想和行动高度统一到专项行动的部署上来。尤溪县从2011年起，连续实施林业“亮剑行动”、“雷霆行动”等专项行动，严厉打击破坏林地资源、无证无照经营等违法违规行为，均取得预期效果。特别是“亮剑行动”，在国家林业和草原局驻福州专员办的指导下，取得了积极成效，各项目单位依法使用林地意识增强，非法占用林地案件发生率逐年减少。

1.3 长抓队伍管理，提升执法能力

一直以来，尤溪县积极创新林业行政执法队伍管理的有效机制，探索出选准林业站长、带好三支队伍的“一带三”管理模式。即通过选拔有责任感、作风好、业务强的骨干担任林业站站长和兼任基层林业执法中队中队长，再由林业站站长带好林业站和执法中队人员和乡村护林员三支队伍。有效加强了基层中队执法人员与林业站包村人员和护林员的相互联系、沟通和协作，及时掌握情况，及早了解案情，大大增强了全县林业行政执法能力，大幅提升了森林资源管理和保护水平。林业行政执法大队成立以来，有11位执法人员走上林业站站长岗位，有6位执法人员走上副站长岗位。同时，完善林业行政执法的各项管理制度，用制度管人，用制度考核人，并根据工作需要每三年对执法人员进行轮岗，有效避免林业执法人员对执法工作产生惰性。

1.4 严格执法监督，促进公平公正

一是加大案件监督和审查力度。对案情复杂疑难的案件在办理、结案过程中进行个案指导、跟踪监督办理，加大对案件查处的合法性与合理性的审查，进一步规范执法行为，杜绝林业行政复议、诉讼案件的发生，维护林业行政执法的形象。二是实行公开透明执法。对林业行政处罚依据、程序、报案途径、处罚结果进行公示，增强林业执法透明度，接受广大人民群众监督。执法大队成立以来，没有发生一起行政复议、行政诉讼和行政赔偿案件。三是强化区域和层级合作。加强区域间的联系与互动，加强与上级林业执法主管部门的联系与沟通，有效解决区域间和区域外林业行政执法的有关问题。四是严格按照国家林业主管部门《林业行政处罚案卷评查标准》规定，开展林业行政评议和案件评查活动，不断促进公平公正。

1.5 深化“三公”教育，树立良好形象

尤溪县是全省林业深化“公开公平公正”执法主题教育试点县，2016年3月14日召开了林业深化“三公”执法主题教育试点活动启动会，全面推进活动的开展。一是抓林业法律法规宣传。在县电视台《林业直通车栏目》第86期开展《创新林业行政执法体制 保护闽中绿色资源》专题宣传报道；6月19日福建省电视台经济频道《法治福建》栏目第四十期对该县开展“公开公平公正”主题教育活动进行了专题宣传报道。二是抓培训提高业务素质。该县坚持每年都举办二期林业执法培训，邀请检察院、纪检监察、法制等有关部门人员授课或讲座，对全体执法人员进行法律法规、组织纪律、业务能力、执法监察等方面知识内容教育培训，有效提高执法人员思想素质、业务能力和水平。三是抓执法保障支撑。加强执法办公场所规范化建设，做好执法场所统一标识，执法人员统一着装，办公设备和执法装备统一配备，并建立统一的执法信息化平台。

1.6 强化科技应用，改善执法条件

引进信迈集团(福建北斗森林科技股份有限公司)，与尤溪林业建设投资公司共同出资组建福建省闽中智慧林业有限公司，通过构建“三网一中心”(天网、地网、人网、服务中心)森林大数据系统，实现对全县28万hm2林地的实时有效监管，提供森林资源管护、森林防火、生物灾害、野生动植物资源监控监测等信息，设立预警指标临界值，具有自动报警功能，及时准确掌握森林资源现状，为应急处置和决策系统以及控制火情、疫情、盗滥伐行为等提供有力的技术支持和科学依据。县林业执法部门将通过北斗卫星全球定位技术，和三维GIS地理信息实现对森林“三防”工作进行严格规范化的管理，通过北斗手表+北斗手机自动或手动上报各种信息，及时反馈到智慧林业服务中心，为林业执法及时提供有效信息，实行精准打击。

2 存在问题与建议

2.1 行政执法手段缺乏

行政执法没有行政拘留强制手段，遇到一些刁蛮、无赖的管理对象时，缺乏有效手段将处罚决定落实到位。主要表现在：一是非法侵占林地案件，违法行为人不愿主动配合，取证难，查处难。如有的被处罚对象不配合调查或不按规定接受处罚，一拖就是几个月。但林业行政处罚主体又不能超出林业行政处罚期限，或对其采取更有效的强制或处罚方式，经常造成林业行政执法人员无法按时结案，也容易使林业行政执法人员产生渎职等行为。二是在公路上实施木材运输车辆检查，存在道路检查权的问题。根据《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》(国发〔1994〕41号)规定，林业部门在通过林区的公路上依法批准设立的林业检查站才享有拦截车辆检查的权利。但接到举报，行政执法人员在公路上实施木材运输车辆检查时，往往得不到货主和驾驶员的配合，常遭不法分子阻扰，甚至围攻殴打，公务难以执行，从而直接影响了林业行政执法工作。

2.2 案件审结执行难

随着经济社会各项事业的快速发展，各类建设项目引发的非法占用林地现象也有所上升，在林地案件办结后存在限期恢复原状、要求补办手续执行难的问题。如：项目不符合产业政策无法补办使用林地手续，违章建筑未拆除无法恢复；有的林地可以恢复，但行政相对人拒不限期恢复，林业行政执法机构无法强制执行，严重影响林业行政执法成效。

2.3 现行法规不够完善

现行林业法律法规虽然基本涉及林业行政管理工作的各个方面，但是有些规定相对滞后不适用，有的具体规定不够完善难以操作。如《行政处罚法》第五十三条规定“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理”。木材是一种特殊的商品，依法没收的木材要集中公开拍卖在实际工作中难以执行。

2.4 行政执法主体不规范

当年实施综合执法改革的目的是为了解决多头执法、重复执法、执法过多扰民和执法机构队伍膨大等问题，把法律法规赋予林业主管部门(即实施主体是林业主管部门)的林业行政违法案件的行政处罚权，全部集中委托给林业行政执法大队行使，而不是像原来分散到林政股、检查站、防火办、绿化办、野动站、种苗站、林业站等多个单位执行，有效避免了多个单位多头执法、职责交叉的弊病，执法主体也没问题。但将《植物检疫条例》明确授权给森防检疫机构的“对违反植物检疫法规的行为实施行政处罚及强制”的行政执法权，也集中到林业行政执法机构，这与检疫法规定的实施主体相冲突，一旦发生行政诉讼被诉讼到法院林业部门必败无疑。《福建省林业行政执法管理若干规定》(闽林综〔2017〕14号印发)第二十条也明确规定，上级林业主管部门应当督查或检查行政执法主体是否合法。

2.5 加强执法队伍建设

要按照《福建省林业行政执法管理若干规定》(闽林综〔2017〕14号印发)要求，加强林业执法队伍建设，根据本地区森林及野生动植物资源保护任务，按照有林地面积合理配备执法人员，并积极推进林业行政执法队伍规范化、专业化和职业化建设。一方面要建立能者上庸者下的用人机制，优化执法人员，清洁执法队伍，公开招聘一些的爱林业、懂法律的大中专毕业生，提高队伍整体素质。另一方面要按照福建省林业执法总队提出的“打基础、建机制、创特色”的总体思路，通过开展“三公”执法主题教育活动，加强理想信念和勤政教育，树立执法人员正确的人生观、价值观，进一步端正工作态度，培养爱岗敬业、遵纪守法、秉公执法、廉洁勤政的优良作风，打造一支政治、业务、责任、纪律和作风“五个过硬”的林业行政执法队伍。

2.6 健全完善法律制度

《行政处罚法》虽然规定了相对集中行政处罚权制度，但是该部法律没有对相对集中行政处罚权的范围作出明确规定，导致各地在实践中产生较大的差别和造成执法误区。如实施林业集中的行政处罚权中包含了违反植物检疫法规行为专业性很强的处罚权，从植物检疫的特点看，认定是否带有检疫性有害生物的其违法行为，必须要有较强的专业知识的人员和拥有相应检测手段和检测设备的机构，而非相对集中行政执法权的执法机构和人员所能运作的。各地林业行政执法机构已经成立并运行十多年，但行政执法机构与有关部门(单位)的关系、行政执法机构的地位和职能等法律法规一直没有给予明确和定位，执法权限全部基于林业主管部门的委托。因此，应当健全完善法律制度，对相对集中行政处罚权进行全面立法。