我国饲料安全法律体系的构建及完善

2019-01-10何辛

中国饲料 2019年24期

何辛

饲料安全不仅涉及畜牧业的健康发展，更涉及食品安全、人身健康等多个方面，而在食品安全问题成为社会热点的同时，饲料安全问题也逐步得到越来越多人的关注，饲料安全法律体系的构建问题也多次被提上日程，成为探讨现代食品安全、畜牧业良性发展的一个重要切入点。在现代饲料工业和现代畜牧业发展理念的指引下，饲料安全法律体系的构建对提高养殖产品质量安全，维护全国人民生命健康有重大现实意义。虽然我国畜牧业在飞速发展，饲料安全工作在持续强化，饲料产品质量更是逐步提升，但从法律规范角度而言，我国饲料安全法律体系较欧美有较大差距，需要在和国际法律法规、国际质量安全标准接轨方面做出进一步努力。

1 我国饲料安全法律体系

1.1 既有饲料安全法律体系饲料安全法律体系是一个综合性体系，主要由饲料生产、流通、销售相关的安全质量监测标准、质量生产标准相关的各种法律、法规、规范性文件组成。欧美各国的饲料产业比我国发展更为成熟，20世纪末，西方国家出现的饲料危机引发了危及畜牧业发展的多种社会问题，因此，欧美国家以此为戒纷纷从立法上保障饲料安全，构建完善的饲料安全法律法规体系。随着中国社会经济的发展，中国政府和社会也高度重视饲料安全问题，并在1999年5月由国务院发布了《饲料和饲料添加剂管理条例》，2001年进行重新修订并推行。农业部先后在20世纪末21世纪初发布和修订了《饲料添加剂和添加剂预混合饲料产品批准文号管理办法》《饲料添加剂和添加剂预混合饲料生产许可证管理办法》《新饲料和新饲料添加剂管理办法》《进口饲料和饲料添加剂登记管理办法》等，并在2004年发布了《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》，2016年发布和实施了《饲料和饲料添加剂管理条例》（李平，2019）。以上相关文件、管理条例和管理办法初步构成我国现行饲料安全管理法律体系的基础，更推动我国饲料安全管理进入有法可依，有章可循的正轨。

1.2 我国饲料安全法律体系的立法条件长期以来，我国畜牧业处在粗放型、重复性经营状态，大批量农副产品充当畜牧饲料，而专为畜牧业提供的专业饲料并不占市场主体。改革开放之后，由于人民对畜牧产品的需求大增，传统的农副产品已无法满足现代畜牧业的需求，以机器生产为主的畜牧业迅速进入中国，由此畜牧业推动饲料业迅速发展兴盛起来。1984年，国务院基于21世纪中国饲料业的发展前景颁布了相关的饲料业发展纲要，提出将饲料产业以10年为期分为基础和发展两个阶段，构筑了我国新时期饲料业发展的初步规划。到2005年，我国已成为世界第二大饲料生产国，全年饲料产量超过15000万t，平均年产量超过9112万t。

但在饲料业飞速发展的同时，我们也不得不面对饲料质量安全问题带来的挑战，最为典型的是21世纪初的瘦肉精、苏丹红事件，不仅严重损害了消费者健康和合法权益，更是引发广泛的社会讨论，一度引起人民对畜牧饲料质量的恐慌，引起消费者对畜牧产品质量的质疑。为进一步推动畜牧业的良性发展，国家出台了相关饲料安全管理条例和规章制度，构建相应的饲料质量检测和管理体系，以法律、行政措施严格控制饲料质量，确保饲料安全。但饲料质量引发的安全事故仍旧较多，各种各样的低质量饲料进入市场，由于我国既有的饲料安全法律体系中缺乏对饲料数量上的控制，导致在全国畜牧水产饲料供应中，饲料投放量无法保持稳定的数值，连年波动较大，饲料数量上的波动某个层面暗示着饲料安全问题，因此，整体而言，我国饲料安全立法环境较为恶劣，一则，畜牧业发展不够规范成熟，饲料安全意识不深入人心，非法商家为降低成本使用低质量、高危化学用品饲料；二则，饲料安全监管，饲料管理依法行政力度有限，难以构筑全面的饲料安全控制覆盖体系，饲料安全监管覆盖范围有限。而既有法律体系中也存在不健全、不完善的地方，导致部分厂家、商家利用法律漏洞生产、供应低质量饲料，因此，要想健全饲料安全法律体系，必须要归还饲料安全生产、安全监测一个良好的立法环境（王芳，2019）。

2 我国既有饲料安全法律体系中存在的问题

虽然我国已创建了饲料安全法律体系的基础性法律法规和规范性文件，但种种饲料安全问题却显示我国饲料安全立法、执法和国际水平仍旧有较大差距，在法制化实施和管理方面还有进步空间，尤其体现在执法上存在法律依据不健全、执法不严等问题。

2.1 安全法律体系的漏洞当前《新饲料和新饲料添加剂管理办法》《饲料和饲料添加剂管理条例》等文件是我国较系统、官方的饲料安全法律体系组成部分，这些文件、条例对我国饲料管理和质量安全检测进行了系统性的说明和解释，但条例内容本身不充分，概念解释更为笼统，没有提供明确的执法标准。而且随着我国现代畜牧业和饲料业的发展，饲料产品、品种、质量要求都有较大改变，过去的饲料安全条例制定的相关标准不符合时代要求，无法满足现代化畜牧业质量安全的要求，由此在国际政治经济一体化的背景下，为进一步提高我国畜牧业的国际竞争力，增强饲料质量安全生产和安全监测，应对当前法律法规体系进行修订和创新，使之更加适应国内国际畜牧业生产标准，这也是我国当前饲料安全法律体系中最明显的漏洞。

2.2 立法内容和国际法律法规脱轨如前所述，随着我国畜牧业进入国际市场竞争中，我国畜牧产品质量也在经受国际市场的检验，由此我国饲料安全法律体系应在内容、标准上适当和国际接轨，进一步增强内容的完善性及执法可行性。按照国际惯例，相关饲料和农产品标准条例应保持实时修订，3～5年内根据时代要求修订、增删一次，而我国当前约有37.7%的饲料安全法律法规没有在10年内修订过，33.5%的饲料法律法规没有在5～10年内修订过，可以说我国在20世纪末颁布的相关饲料条例、法规中有85%不符合国际饲料法的修订标准，使我国存在大量农产品、农副产品在不健全的饲料安全法律体系下进入市场，难以满足国际关于农产品、饲料的相关质量要求（付跃承，2018）。另外从数量上，我国关于饲料安全的法律法规数量较少，涉及面积狭窄，不够细化。

2.3 安全法律的可行性较差在注重立法的同时更要注重我国饲料安全执法中存在的问题。一套完善健全的法律体系除了对相关概念有法律解释外，更要制定明确的执法依据、执法标准，使之具有较强的可行性，对其中的权利机构、管理职能进行明确的说明和确定。但我国相关饲料管理机构在管理职能行使中存在理念和行为上的偏差，立法内容本身笼统、模糊和重复，导致饲料安全漏洞一旦发生，司法不明，执法不严，权利职能难以切实履行。

2.4 既有法律体系标准缺乏系统性当前我国饲料安全法律法规在标准性问题上无法做到层次分明，并没有以全部饲料产业链的发展为基础构建饲料安全管理标准，相关的饲料安全法律体系并没有严格做到分级分类。欧美发达国家的饲料安全法律体系中，不同标准的饲料对应不同等级的畜牧产品。我国饲料品种虽多，但在分配过程中无法构建完善的分类标准，针对部分饲料产品更是难以建立科学、完善的生产、质量检测监督体系，尤其缺乏HACCP等质量认证，所以饲料产品分级分类不规范，既有法律解释不清，对饲料产业的标准化生产司法作用有限。

2.5 饲料安全法律执法过程中权责不明，角色不清虽然我国既有的饲料安全法律体系相对明确，但在执行过程中缺乏足够的力度和深度，尤其是缺乏一支针对性强的执法队伍，导致法律法规中的权责难以明确。饲料执法队伍对能力、学历、专业知识、年龄结构都有一定的要求，执法人员不仅要具备法律素质，更要具备专业饲料生产、管理和运营的相关能力和素质，但当前我国饲料执法队伍法律意识淡薄，缺乏专业的饲料管理、检测工作经验，由此出现饲料监管市场混乱的现象，部分非法结构钻法律空子，而执法难，执法混乱则进一步助长了混乱现象的发展，甚至在某些地方，饲料执法几乎是一片空白，大量违规生产、不合格饲料产品入市，基层执法难以有效到位，存在乱罚款、乱收钱、贪污腐败等问题。

另一方面，我国对饲料和饲料添加剂的安全管理问题采用分级的问题管理制度，而非垂直管理制度，饲料管理部门在同一级别，双方只存在业务上的关联，而不存在领导和被领导的关系，基层饲料管理只是强调县政府的行政管理行为，而部分畜牧业厂家因不合规饲料遭受损失后，诉讼程序复杂，诉讼案件长期拖延甚至不了了之，权益问题无法得到保障，以上这些现象导致饲料安全法律体系的执法保障几乎无从谈起。

3 健全我国饲料安全法律体系的主要措施

3.1 借鉴欧美国家法律体系，制定《饲料法》或《饲料安全法》以美国为例，美国饲料安全法律法规内容充实，体系明确，权责清晰，有10多个联邦专属机构负责饲料安全，同时这些机构也要保持和地方政府的密切合作。虽然美国各个州关于饲料安全的立法、执法内容不同，但在关于饲料安全法律体系认知和管理构建上基本相同，联邦政府和地方政府加强合作，遵循饲料安全法律，贯彻饲料安全法律法规的要求，确保美国饲料安全法律体系有较强的可信度和权威性，如美国《食品质量保护法》《禽类产品检查法》等，从饲料、畜牧生产、批发零售等产业链的多个环节进行司法保障，并据此构建完善的行业标准（朱鹏锦，2018）。因此，在我国要想推进饲料安全管理，要确保部分农户、商户愿意和执法机构合作，贯彻饲料安全法律法规体系的内容和原则，完善法律法规体系和内容。

3.2 创建完善的饲料安全标准规范，让饲料安全法律法规具有可行性饲料安全法律体系创建能推动饲料行业安全标准的确立，在欧美国家，饲料安全标准是推动饲料安全法律法规体系形成和完善的重要组成部分，以加拿大为例，在饲料安全问题上有一套通行的产品检测标准和检测方法，加拿大将饲料原料、成品、添加剂和药物添加剂等多种相关物品都纳入到质量安全监测体系中，在不同的法规中明确规定了不同饲料成品中的含量标准、残余物标准等，在饲料检测中也明确规定了饲料成分、营养物质、化学物质的检测标准、检测方法等，同时加拿大的饲料产业标准通过了国际食品法典委员会、国际兽医局的认证，在饲料产品包装上也列举出相关药物、添加剂含量、成分等，让客户能直观地了解饲料产品相关性能（常磊等，2018）。和加拿大相比，我国也有较为明确的饲料安全法律法规体系，但是可行性上差距明显，执法部门对法规的操作性不强，不同的执法机构、行政单位在执法思想上目标不一致，导致权责交叉、重叠，执法行为不统一。因此，借鉴加拿大等国家的执法经验，要进一步明确权责上，在立法上颁布大批针对原料、成品、添加剂等的质量标准，并对饲料卫生标准、标签标准、监测标准等进行补充，为饲料规范生产和安全监管奠定基础，近几年我国在不断完善相关安全法律体系，但和加拿大等国家相比差距明显，可从安全标准制定上入手，完善相关饲料安全法律体系，制定动物源性饲料检测方法和标准，对《饲料添加剂安全使用规范》进行修订。

3.3 加快推进HACCP相关法律创建和质量管理 HACCP指的是危害分析和关键控制点，是国际上现行的预防性控制功能体系，可以服务于饲料安全生产和质量检测，当前其主要作为一种高科技饲料法规为大多数国家所采用。该技术能对生产过程中出现的物理、化学等危害进行控制、规范和检测，不仅能给出明确的安全法律规范内容，更能强化饲料产品质量安全（蔺春文，2019）。当前我国饲料安全法律体系本质上属于一种事后监督机制，缺乏对饲料生产质量的事前、事中监测，将HACCP体系纳入饲料质量管理体系中，并以此为基础颁布实施相关的安全法律法规，大大减少饲料生产中的质量问题，明确生产质量标准，建立事前监督机制，减少饲料质量风险，真正做到和国际相关法律法规、质量管理标准接轨。

3.4 加大执法监管力度饲料安全法律体系构建，不仅要从法律法规的立法上努力，更要做好执法监管，同时配合政府重视和支持。安全监管是一种行政行为，只有政府高度重视饲料安全，才能由各级政府形成层次分明的质量安全监管体系，让安全法律法规实施更加有力度，有深度。各级政府重视饲料安全工程，在基层建立饲料检测基地购进高科技检测设备，尤其是对畜牧业重点发展区域，加强对饲料安全检测的力度，确保饲料检测机构的行为、设施符合国内国际市场竞争需求（李硕，2019）。同时，各级政府可以构建针对饲料安全检测的专项资金，逐步增加饲料安全监管投入力度，保障饲料检测基地和设施能正常运行。更重要的是通过行政行为加强对饲料安全违规企业的惩处，在这方面同样可以借鉴发达国家的经验，日本是国际上较为典型的饲料安全监管体系十分完善的国家，针对生产、经营不合格饲料的企业，由地方政府、农林水产机构责成企业施行严格的召回制度，将不符合质量安全标准的产品收回，继而根据违规程度进行不同程度的处罚，对严重违反卫生指标的企业处以罚款，对企业法人进行有期徒刑判罚等。当前我国既有的饲料安全法律体系中也有对违规违法的企业或法人的惩治措施，如责令企业整改，停业，吊销营业执照，处以罚款或追究刑事责任等，但在惩处力度和广度上还可以进一步细化和明确（王美秀等，2017）。

3.5 呼吁社会力量广泛参与到饲料安全管理体系中首先，在社会范围内加强舆论宣传，让更多人意识到饲料生产对畜牧业、食品业的影响，号召人们关注水产品、家禽、家畜产品等的质量安全。

其次，有关部门要加强安全法律法规、文件的宣传，以多渠道、多元化的方式让更多人了解饲料安全常识，学习并掌握安全饲料的选购方法等，政府监管部门也可以借助政务公开，公示举报电话、邮箱等，以便在社会范围内形成安全监督的群众力量。