补检制度的设计缺陷及重构思路

林志刚，曹玲芝

（1.涿鹿县农业农村局，河北涿鹿 075699；2.衡水市动物卫生监督所，河北衡水 053000）

动物检疫的补检制度是《动物防疫法》规定的动物卫生监督机构对查获的依法应当检疫而未经检疫的动物、动物产品进行的补救路径，该制度设计初衷是，最大程度的减少社会资源浪费并努力降低其带来的动物防疫风险。补检制度的法律逻辑性及其在符合检疫工作实际的情况下，是否最大限度地运用了兽医学方法，合理排除了法定检疫对象，从而实现动物防疫法的立法目的，值得探讨。

在监督执法实践当中，动物多数能够补检合格，动物产品则可能补检不合格，原因主要是相对人难以提供输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明[1]，但该项补检合格条件的合理性及对降低动物防疫风险的作用有待重新评价，新形势下对补检制度进行重新设计尤为迫切。

1 现行补检制度的法律依据

1.1 法律层面

《动物防疫法》第五十九条第一款第三项规定：“对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检”，第四项规定：“对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁”，这是对动物卫生监督机构对依法应当检疫而未经检疫的动物、动物产品实施补检的授权性规定。

1.2 规章层面

《动物检疫管理办法》（以下称《办法》）第四十条至四十三条对动物、动物产品补检合格的条件进行了明确，并规定了相应法律后果。

2 补检制度的设计缺陷

2.1 兽医学角度

动物检疫属行政许可，动物检疫的依据是检疫规程。正常情况下的检疫合格与补检合格的法律状态无异，均为动物或动物产品附有相应的动物检疫合格证明、检疫标志，社会公众的一般认知是达到该状态该批动物或动物产品就应符合检疫规程的规定，能够合理排除法定检疫对象。但《办法》规定的补检合格的标准，显著低于检疫规程规定的检疫合格标准，补检合格的动物、动物产品的动物防疫风险要远高于正常检疫合格的动物、动物产品，如生猪产地检疫，《生猪产地检疫规程》规定的查验动物防疫条件合格证和养殖档案（防疫档案），了解生产、免疫、监测、诊疗、消毒、无害化处理及确认该养殖场（小区）六个月内未发生相关动物疫病，确认生猪已按国家规定进行了强制免疫并在有效保护期内，了解是否使用了未经国家批准的兽用疫苗，了解是否违反国家规定使用餐厨剩余物饲喂生猪，省内调运种猪的还应查验《种畜禽生产经营许可证》，确认其佩戴的畜禽标识与相关档案记录相符等规定在补检时均不再进行（或无法进行）；再如生猪屠宰检疫，《生猪屠宰检疫规程》规定的查验生猪动物检疫合格证明和佩戴的畜禽标识，了解运输途中的情况，临床检查、宰前检查、同步检疫（包括非洲猪瘟快速检测）在补检时均不再进行（或无法进行），《办法》规定补检合格的条件对排除法定检疫对象的作用微弱。《办法》可能重在考虑补检的可操作性，但动物、动物产品补检合格的标准显著低于检疫规程规定的检疫合格的标准。

2.2 法学角度

2.2.1 对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检因补检合格的标准较检疫规程规定的检疫合格的标准显著降低[2-3]，假设一批动物不符合产地检疫规程的要求，而相对人采取不报检而缴纳一定罚款之后补检的办法，可使原本检疫不合格的动物补检合格，如某猪场在6 个月内曾发生过动物疫情，其养殖的生猪按照《生猪产地检疫规程》的规定不符合检疫合格的标准，而按照《办法》的规定却可以达到补检合格的标准。

2.2.2 对依法应当检疫而未经检疫的动物产品实施补检 依法应当检疫而未经检疫的动物产品存在2 种可能：一是合法屠宰场生产的未经检疫的动物产品，这种可能性在现行官方兽医驻场制度情况下难以发生，暂不做讨论。二是私屠滥宰产生的未经检疫的动物产品（笔者更认同该种情形的动物产品不属于依法应当检疫的动物产品），按照原农业部、国家食品药品监管总局《关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18 号）的规定，动物卫生监督机构不得向非法屠宰企业派驻官方兽医。也就是说，对非法屠宰产生的动物产品因其场所不符合动物防疫条件等原因而不能对其实施检疫，而现行补检制度却为该类“非法产品”设计了“漂白”路径。然而，即使此类动物产品符合《办法》规定的补检合格条件，动物卫生监督机构为其出具了动物检疫合格证明，加施了检疫标志，其动物产品（尤其是食用动物产品）依然因为不能取得肉品品质检验合格标志和肉品品质检验合格证明，不符合俱备“两章两证” 的上市条件进入流通或餐饮环节，这显然存在设计缺陷。

2.2.3 《办法》要求相对人开具“非封锁区证明”的补检条件没有上位法依据 《办法》第四十一条至四十三条均规定了“货主在5 天内提供输出地动物卫生监督机构出具的来自非封锁区的证明”的补检条件，但根据《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》（国办发〔2018〕47 号）的要求，“没有法律法规规定的证明事项一律取消”，非封锁区证明在《动物防疫法》及相关法规中均没有规定。

2.2.4 《办法》第二十七条规定的“经检疫合格的动物产品到达目的地，贮藏后需继续调运或者分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构重新申报检疫。……” 此处“重新申报检疫”应当属于行政许可范畴，但既是许可又以“可以”的选择性措辞指引相对人，令人费解，且《办法》增设行政许可可能违反了《行政许可法》第十六条第四款的规定。

3 补检制度的重构思路

3.1 对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检的程序设计

理论上应当推定屠宰、经营、运输依法应当检疫而未经检疫的动物因违反法律规定，其动物防疫风险大于通过合法途径申报检疫的动物，法律应该为其设定更为严格的检疫合格标准。鉴于此，对依法应当检疫而未经检疫的动物可以规定留验、针对法定检疫对象进行快速检测、实验室检测等补检合格条件，补检合格的，出具《动物检疫合格证明》，加施检疫标志，补检不合格的没收销毁。

3.2 对依法应当检疫而未经检疫的动物产品实施补检的程序设计思路。

对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，因《生猪屠宰管理条例》及各地参照该条例制定的其他动物的屠宰管理法规、规章对未经检验的生猪产品或其他动物产品未设计补救途径，如《生猪屠宰管理条例》第二十四条规定“违反本条例规定，未经定点从事生猪屠宰活动的，由畜牧兽医行政主管部门予以取缔，没收生猪、生猪产品、屠宰工具和设备以及违法所得，……”《河北省畜禽屠宰管理办法》第二十三条规定：“违反本办法规定，未经定点从事畜禽屠宰活动的，由县级以上人民政府畜牧兽医行政主管部门予以取缔，没收畜禽、畜禽产品、屠宰工具和设备以及违法所得，……”，因此，建议对其没收销毁。不受其他法律规范羁束的动物产品因不具有操作可能性也应谨慎设计补救路径。

3.3 建议取消《办法》部分条款内容

《办法》第四十一条、第四十二条、第四十三条规定的要求相对人开具“非封锁区证明”的补检条件和第二十七条规定的“重新申报检疫”应予以取消。

3.4 对《动物防疫法》《办法》中补检部分条款的其他修改建议

《动物防疫法》第五十九条第一款第三项规定“对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检”，第四项规定“对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁。”这种表述忽略了“补检”和“补检合格”的区别，“补检条件”与“补检合格的条件”也不应是同一概念，“补检”的语义与“补检合格” 也难以等同，就如“检疫”与“检疫合格”，而补检的结果应当存在补检合格与补检不合格两种可能。《办法》第四十条第一款规定“依法应当检疫而未经检疫的动物，由动物卫生监督机构依照本条第二款规定补检，并依照《动物防疫法》处理处罚。”第二款“符合下列条件的，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》；不符合的，按照农业部有关规定进行处理。……”，规定了补检的两种结果，应当是认同补检存在合格与不合格两种可能的。

笔者认为，对《动物防疫法》第五十九条第一款第三项和第四项的合理解释应该是：对依法应当检疫而未检疫的动物、动物产品实施补检，补检合格的出具检疫证明、加施检疫标志，补检不合格的没收销毁。

《办法》第四十三条规定“依法应当检疫而未经检疫的肉、脏器、脂、头、蹄、血液、筋等，符合下列条件的，由动物卫生监督机构出具《动物检疫合格证明》，并依照《动物防疫法》第七十八条的规定进行处罚；不符合下列条件的，予以没收销毁，并依照《动物防疫法》第七十六条的规定进行处罚：……”对该行为因补检结果的合格与否规定了两种不同的法律后果。但《办法》第四十条、四十一条、四十二条却没有类似规定，类推适用第四十三条的规定根据补检结果合格与否分别处理显然不恰当，不论补检合格与否一概按《动物防疫法》第七十八条的规定进行处罚又与第四十三条所体现的行政管理理念不一致。文意表达不明确，令执法者和管理相对人感到困惑，应予以明确。