新发展理念视域下我国少数民族地区精准脱贫的优化研究

覃 棹，周春应，顾 典

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

2013 年11 月，习近平到湖南湘西考察时首次作出了 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫” 的重要指示。2018 年8 月20 日发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》 指出，必须清醒地把握打赢脱贫攻坚战所面临的困难及挑战，增强社会责任感和工作紧迫感，精准施策、一鼓作气，精锐出战、精准施策。党的十九大提出了乡村振兴战略，对精准扶贫工作提出的更高要求，在脱贫攻坚工作的决胜阶段，必须积极推进精准脱贫与乡村振兴的有效衔接，从而实现贫困地区脱贫后的可持续发展。本文以少数民族贫困地区为研究对象，主要基于以下原因，部分少数民族贫困地区由于贫困规模大、贫困发生率高、贫困程度深、贫困原因复杂等，成为全面建成小康社会的 “短板”，此外，我国2.2 万km 边境线中有86% 为少数民族地区，如何推进少数民族地区打好精准脱贫攻坚决胜战，事关全面建成小康社会[1-3]。因此在少数民族地区脱贫攻坚战的实践进程中，需通过 “创新、协调、绿色、开放、共享” 五大发展理念创新丰富精准扶贫的方式方法[4-6]，促进精准脱贫与乡村振兴战略的有效衔接，激发贫困人口内生动力[7]，从而有效推进少数民族地区高质量减贫脱贫。

1 我国少数民族地区精准脱贫现状分析

1.1 贫困程度越来越深，脱贫难度逐步加大

2017 年，我国民族八省区农村贫困人口数量为1 032 万人，占全国贫困人口总数的33.9%。同时，民族八省区的贫困发生率是全国平均水平的2.2倍，民族八省区减贫速度比全国平均水平低2.8个百分点。以广西为例，经精准识别，广西全区贫困分数在59分及以下的有41个县，其贫困人口达157万。这些贫困人口贫困程度很深，致贫原因主要因病、因学、因残和缺资金、缺技术、缺劳动力六种主要原因相互交织。贫困地区收入水平及其余各项设施配备很低，脱贫难度大。经过多年的扶贫开发，容易脱贫的都已经基本解决，剩下的都是最难啃的 “硬骨头”。

1.2 生态环境恶劣，经济发展落后

从地理位置分布看，我国少数民族人口主要集中于东北、西北及西南部地域，这些地区主要以森林、荒漠、高原、丘陵为主。生态环境尤其脆弱，大部分都是地质灾害高发区。以广西省为例，在广西目前452 万贫困人口中，85.6% 分布在革命老区，21.4% 在少数民族聚居区，49.6% 在大石山区，8.7%在边境地区，6%在水库移民区。这些地区生存条件恶劣，自然环境这一硬件设施不足，同时基础设施薄弱、自然灾害频发，受此影响经济社会发展滞后，城市化水平低，这些地区贫困人口是贫中之贫、困中之困，减贫成本更高、脱贫难度更大。

1.3 人口素质较低，教育资源匮乏

我国少数民族地区教育基础薄弱，硬件设施不完备，受地理位置及自然环境的影响使得贫困农村和山区交通不便、信息资源闭塞，这些地区农民受教育程度较低，观念落后，同时缺少优秀的教师资源，造成了少数民族地区教育水平的有限性。2016 年统计调查显示，广西地区初中的受教育水平为40.7%，全国初中的受教育水平为38.8%，明显高于全国；广西地区高中、大专以上受教育水平分别占13.8%、7.3%，全国高中、大专以上受教育水平占16.9%、12.9%，高中及高等教育明显低于全国的受教育水平。

2 我国少数民族地区精准脱贫存在的问题

2.1 贫困人口呈现点多面广，精准扶贫难度大

我国扶贫工作一贯重视贫困落后集聚区，但少数民族经济相对发达地区同样也存在部分贫困村庄，由于扶贫开发力度较弱，容易导致这些村庄难以脱贫。如何化解这些地区的贫困问题同样是精准脱贫的重要工作。以广西北海市为例，北海市相对广西其他地市来说经济发达，但根据北海市扶贫开发和水库移民工作局公布的2018 年建档立卡贫困户46 232户，因灾、因学、因病、因残、缺资金、缺技术等方面原因导致贫困。点多面广的贫困情况加大了精准扶贫和精准脱贫的难度。

2.2 现有扶贫模式后续问题突出

我国国土面积辽阔，各地区在贫困问题上各有特点，少数民族地区大都采用多角度、多领域的扶贫模式，这使得某些扶贫模式实施后的安置成为问题。易地扶贫搬迁后续产业发展、就业安置就是一个突出难题。广西有近一半贫困人口居住在大石山区，这些地区土地贫瘠，耕地面积少，干旱、水土流失、石漠化严重，缺企业、缺合作社带动，很多地方不具备发展产业的基本条件。这些地区贫困群众易地扶贫搬迁后，大多只能进行 “无土安置”，缺乏产业用地，产业配套设施建设也非常滞后，很难发展起一定产业支撑搬迁对象的就业安置，保证搬迁对象 “搬得出” 之后，能 “留得住，有出路”。

2.3 贫困退出和脱贫摘帽激励机制不健全

我国自1986 年确立以县为单位开展大规模开发扶贫战略以来，扶贫工作取得了巨大的成就。但是，随着经济的发展，这种以区域为瞄准对象的扶贫模式暴露出了越来越多的问题。达到脱贫标准退出机制不健全，贫困人口退出未做到民主公正，缺少公示公告，还有部分贫困群体担心退出后无法享受优惠政策，想方设法躺在脱贫队伍里。

2.4 部分贫困群众存在“等靠要”思想，脱贫内生动力不足

当前，从中央到地区政府关于脱贫攻坚的各项政策都比较完善，制定了各项特惠政策，安排干部一对一帮扶联系贫困户。据广西自治区扶贫部门和调研县市调查，目前部分贫困群体脱贫内生动力欠缺，许多贫困户对送上门来的工作岗位态度冷淡、挑三拣四，甚至宁愿在家等救助，也不愿外出务工。有些贫困户不是把党和政府的关怀化作改变贫困落后的动力，不是与各级帮扶干部同频共振、锐意进取，而是不思进取，或是故意隐瞒收入，躺在《帮扶手册》上依赖帮扶。“等靠要” 现象不仅违背扶贫开发促进贫困人口自我发展的价值导向，而且导致了扶贫资源的浪费，妨碍了扶贫成效的提高。

3 新发展理念指导下我国少数民族地区精准脱贫对策

3.1 创新扶贫工作模式，协调扶贫资源分配

精准扶贫战略主要针对农村贫困户，采取针对性的帮扶举措，从而使其逐渐脱贫，乡村振兴战略则面向社会及市场，鼓励群策群力，发扬奉献精神，带领贫困群众脱贫致富。为此，针对不同少数民族贫困地区政府应发挥主导作用，通过理念创新、模式创新、扶贫措施创新等多维创新，完善民族地区扶贫的动力体系，促进预防贫困、识别贫困、帮扶贫困、防止返贫整个体系的构建。同时，还应广泛发挥市场及社会力量的作用，鼓励更多的专家、企业、社会组织深入少数民族贫困深处参与精准脱贫与乡村振兴，为贫困地区带来技术、投资、工作岗位等，激发贫困地区的内在脱贫潜力，加快扶贫工作由资金驱动向要素驱动的转变，使得扶贫工作实现真正的精准有效。

为确保各地区对资源的分配协调，需要建立贫困人口精准识别、贫困退出和脱贫摘帽相应体制机制，建立脱贫攻坚大数据管理平台，对扶贫建档立卡信息实行 “季度小更新、半年大更新、年度全更新” 并实行不定期检查，确保贫困人口的完整性和存在性以及已经脱贫的贫困户的及时退出；将不同类型贫困县、贫困村划分等级，按照正常脱贫速度规划出不同脱贫年限，督促贫困地区如期完成脱贫进程；对于刚脱贫地区在一定期限内保证扶贫政策不变，帮助其度过过渡期；对于如期或者提前脱贫的地区给予适当的奖励，使得精准扶贫资源真正惠及贫困人口，扶贫工作的精准性大大提高。

3.2 推崇绿色扶贫模式，开放交流合作空间

乡村振兴战略中提到要坚持绿色发展，绿色发展理念也应贯穿于少数民族精准脱贫实践探索过程中，在大力扶持产业发展，引导各地面向市场需求，因地制宜发展特色优势产业，推动产业扶贫的同时，少数民族地区应考虑到：部分生态脆弱的地区由于土地贫瘠、耕地面积少、生存条件恶劣，需从自身实际出发，启动实施一批特色种养、乡村旅游、林下经济等产业扶贫项目，取得经济环境的双重发展。以资源节约与环境友好为基础，确保精准扶贫工作有效展开以更好地维护少数民族的生存利益。

精准脱贫及乡村振兴战略的实施都需要贫困地区开放力度的加大，少数民族地区应积极引进信息技术类人才，促进农村电子商务的发展，利用开放的互联网平台，建立产销的有效衔接[8-9]。同时，搭建产业扶贫引导基金、产业发展基金等扶持平台、省级和县级扶贫融资平台，引导并融合社会资本、龙头企业、农民专业合作社等各方力量，实现少数民族地区精准脱贫。通过增强与其它贫困地区的经验交流和项目合作，打破对商品、服务、资本和知识跨地区甚至跨国界的流通限制，从而促进人口、土地和资金的流动，进而带来贫困地区生产结构、就业结构、消费模式以及居住方式的转变，实现该地区精准脱贫[10]。

3.3 坚持共享脱贫攻坚成果

精准扶贫解决绝对贫困的问题，目标是2020年要实现全面脱贫奔小康；主要通过公正透明的标准，做到贫困的精准识别退出，从根源上消除绝对贫困；乡村振兴则重点解决相对贫困，旨在2050 年，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目标全部实现，实现全民共同富裕。因此，消除城乡二元结构，实现城市农村共富共赢，是乡村振兴战略的最终目标。

实现脱贫攻坚成果由贫困人民共享的关键在于让扶贫工作透明化、规范化，即提升扶贫开发工作的制度化、法制化程度。各少数民族地区可以大力提升产业脱贫、教育脱贫、医疗救助等扶贫措施的规范化、制度化程度，推动扶贫工作法制化建设。同时，印发实施专项扶贫融资资金管理办法，对各个扶贫业务进行物理隔离、封闭运行，做好专项建设资金、地方债和贴息贷款的有效衔接，确保各渠道资金专款专用、协调联动，避免出现资金挤占、挪用、沉淀等问题[11-12]。