新时代公益林建设实践与思考——以浙江省淳安县为例

2019-01-10李红俊徐高福

自然保护地 2019年3期

关键词：淳安县千岛湖护林员

李红俊徐高福

李红俊1徐高福2

（1 浙江省淳安县林业局；2 淳安县新安江生态开发（集团）公司浙江淳安 311700）

阐述了浙江省淳安县在实行公益林区划落界信息化管理的基础上，以公益林补偿收益权质押贷款助力乡村振兴，强化公益林管护队伍建设，建章立制规范公益林管理，取得了明显成效；并根据公益林功能需求，采取有力举措，精准提升公益林质量。

公益林；区划落界；质押贷款；管护队伍建设；精准提升

我国已经把生态文明提高到前所未有的高度，林业进入了遵循生态原则、以自然为基础的新时代，追求人与山水林湖田草和谐运行的动态平衡，而公益林建设就是新时代实施生态优先、绿色发展方略的重要途径。

六十年前，浙江新安江水库建成，造就了一个世界上岛屿最多的千岛湖，这种片段化生境是利用景观生态学和景观可持续性科学践行绿水青山就是金山银山理论的最好平台与样榜。千岛湖座落在浙江省淳安县，是浙江省的重要生态功能区，公益林建设意义重大。

1 研究地概况

淳安县位于浙江省西部，地处钱塘江上游，境内的千岛湖素有“天下第一秀水”之美称。截止2017年，全县土地总面积44.19万hm2，其中林业用地面积35.56万hm2；林业用地中森林面积29.68万hm2，森林覆盖率67.2%；全县活立木总蓄积2338.5万m3，其中：乔木林蓄积2286.0万m3、占活立木总蓄积97.76%，疏林蓄积0.18万m3、占0.01%，散生木蓄积31.4万m3、占1.34%，四旁树蓄积20.8 m3、占0.89%。是浙江省林业用地面积最大、森林蓄积量最多的县。

公益林建设是淳安县生态林业建设的重中之重。2001年，淳安县被列为首批“国家森林生态效益补助资金试点县”，试点面积6.07万hm2。历经3次界定扩面，截止2017年，淳安县有公益林建设面积16.65万hm2，其中国家级公益林12.93万hm2，省级公益林3.13万hm2，市补公益林0.59万hm2。公益林总面积占全县林业用地面积的46.8%。

2 新时代生态公益林建设实践

2.1 将公益林区划落界纳入信息化有效管理

公益林区划落界工作是落实森林生态效益补偿基金制度、实现公益林有效管理的基础。针对淳安公益林面积大、地形地貌复杂、行政村（自然村）多、山高路陡、交通不便等实际情况，淳安县强化政治担当，把做好公益林区划落界作为贯彻落实“共抓大保护、不搞大开发”的重要举措强力推进。

公益林区划落界涉及面大，要把宣传引导放在首位。淳安县在落界工作中共召开各类动员会25次，专业会议12次，张贴宣传标语2125条，3次邀请省林勘院权威专家召开界定调整业务专题会，对全县130多名林业干部进行集中封闭培训。召开村民代表及户主会482次、形成决议425份，解决了界定协议书与实际公益林补偿地块不一致等历史遗留问题。调整生老病死等补偿对象1078人次，调处村与村之间各类纠纷12件。

公益林区划落界工作要做深做细，善做善成。对0.067hm2以上非林地和茶叶、桑、柑桔等不符合规定条件的经济林小班坚决予以剔除，共剔除非林地733.34 hm2、经济林1053.34 hm2。同时，打破以往只在同权属单位内增补公益林的条件限制，跨权属选补林分质量高的有林地小班846.67 hm2，确保了全县公益林的整体质量。全县新签订公益林管护协议书3560份,涉及公益林小班47775个。保证了公益林图库数据与二类调查图库数据一致，绘成“森林资源一张图”，实现了公益林建管信息电子化,同时也为“最多跑一次”改革打下扎实的数据基础。

2.2 以公益林补偿收益权质押贷款来助力乡村振兴

淳安县虽拥有丰富的山林资源，但很多乡村仍然属于经济薄弱村，如何发挥村集体资产的价值是实现农村农民消薄增收的关键。由于村集体缺少消薄的“起步资金”，难以突破村集体实现消薄增收的瓶颈，又苦于缺乏抵押资产，难以从银行获取消薄资金支持。

针对该“症结”，根据《浙江省公益林补偿收益权质押贷款管理办法》，经与农商银行协商，推出面向全县具有公益林补偿的集体和农户的“公益林补偿收益权质押贷款”，拓宽了农村集体经济融资渠道。

公益林收益权质押贷款属于首次尝试，处在“摸着石头过河”阶段。因此，率先在里商乡石门村进行前期试点，通过召开村民代表会议和村股份经济合作社社员股东代表会议，在尊重村民、集体主体意愿的前提下，利用村集体统管山30%公益林补偿收益权作质押，贷款240万元用于该村乡村振兴项目。试点工作得到了上级政府与主管部门的肯定，并指出淳安要创新模式，打通生态资源和“飞地经济”关节，“绿叶子”变成“金票子”，助力乡村振兴。

为此，整合了生态公益林资源，以402个村生态公益林补偿收益权集体留存部分作为授信基数，向淳安县农商银行质押贷款2.5亿元，全部用于作为淳安“飞地经济”项目之一的千岛湖智谷项目，可为淳安带来近亿元租税收入。通过异地发展资本化运作，助力“消簿”目标提前完成的同时，为村集体可持续发展、低收入农户增收“造血”，成为淳安积极探索将绿水青山转化为金山银山的新路之一。

2.3 以打造铁军精神，着力完善公益林管护队伍

（1）组织保障体系建设。县、乡镇成立公益林建设领导小组；各村建立护林组织，制定护林公约；全面签订公益林保护管理“三书一合同”。建立分级负责和统一监管的工作机制，形成县、乡镇、村三级管理，相互配合，上下联动，良性互动的管理模式。

（2）巡山护林员队伍建设规范化。制定《淳安县村级专职护林员管理办法》，对专职护林员队伍进行规范化管理。淳安县专职护林员总人数900人，乡镇护林大队24支、兼职护林员890名。全县专职护林员做到“五个统一”，即：统一服装、统一袖章、统一电喇叭、统一护林员手册、统一巡山护林记录本。根据重点公益林的分布情况、经营状况、地理位置、交通条件等因素，采取分散护林、联合护林、集中护林等多种灵活的护林方式。通过实行编队管理、培训上岗、核定报酬、定制保险、巡山考核、GPS卫星定位手机巡查跟踪、暗访督查等制度，对巡山护林员队伍实行有效管理，充分发挥其在森林防火、公益林保护、森林资源保护等方面的积极作用。

（3）强化考核制度。将护林员年工资中的20%作为年度考核工资，由各乡镇政府按照《淳安县村级专职护林员管理办法》，对村级专职护林员进行年度工作考核后，依考核结果发放。对考核得分60分以下的扣发全年岗位考核工资，并予解聘。

（4）解决巡山护林员人生安全的后顾之忧。淳安县出资为专职护林员购买人身意外伤害保险，专职护林员最高可获3万元的医疗保险和50万元的人身意外伤害赔偿。

2.4 建章立制，加强公益林各个环节监管

（1）健全公益林管理制度，建立“公益林阳光公开”专栏。根据《国家级公益林管理办法》《浙江省公益林管理办法》，进一步制订《淳安县生态公益林建设及补助基金使用管理实施细则（试行）》《淳安县村级专职护林员管理办法》等可操作性管理细则，进一步规范公益林建设各个环节的管理。

（2）加大公益林宣传力度。充分运用电视、广播、报刊、网络等多种宣传媒体进行宣传，提高群众对公益林建设重要性的认识。

（3）深入细致做好补偿资金发放工作。县政府将省级以上公益林地方配套资金列入县级财政预算，县财政设立公益林资金专户，及时足额划拨配套资金。各公益林建设单位设立公益林资金专户。县林业局根据年度公益林管理的检查考核结果，及时完成损失性补助资金发放清册的变更、核对和编制，以行政村为单位张贴公示，同时在“中国淳安千岛湖政府门户网”上公示，保证林农对公益林损失性补助资金发放情况的知情权、监督权。经公示无异议后，县财政部门按照公益林损失性补偿标准，发放到各公益林建设单位设立的公益林资金专户；农户经营的公益林损失性补偿资金，采用县财政“粮油直补”存折，直接拨付到个人帐户。2018年全县发放省级以上重点公益林损失性补偿资金8429.1935万元，发放杭州市公益林损失性补助款195.8638万元。

（4）开展公益林森林火灾政策性保险。全县各级公益林全部参保，全年保费108.38万元。

（5）积极稳妥做好公益林信访工作。公益林建设与管理，要充分考虑发展与保护的平衡点，既要保护也要发展，在发展过程中或多或少会要求公益林调整。淳安县公益林面积大，分布广，公益林面积占林业用地面积的46.5%。随着地域经济发展，新农村建设进程加快，不可避免涉及公益林合理开发利用和征占用。目前，省级以上重点公益林调整条件限制严格、程序繁琐，很多市县级重点项目、民生项目都受阻于公益林调整而流产；农民自己种的林木不能自主采伐，林农要求调整的呼声越来越高，如不作适当调整，还会激化社会矛盾。针对上述情况，淳安县积极稳妥地做好公益林信访工作，宣传公益林政策法规，2018年共处理信访件8件，满意率达到100%以上，极大地化解了社会矛盾，使公益林建设与管理找到了最大公约数。

（6）强化补偿基金使用的后续管理。为了能全面掌握森林生态效益补偿资金项目的损失性补助资金实施情况和管理资金的使用情况，委托具有资质的第三方中介对补偿基金进行绩效评价，更好地加强资金监管，确保资金合理合规使用。

3 公益林建设成效与提升思考

3.1 公益林建设成效

公益林建设采取“封、管、改、造”相结合，以封山育（护）林为主的方法，通过长期的封山育（护）林、林相改造、森林抚育，促进林木生长发育，提高林分质量，增强森林涵养水源和保持水土功能，美化自然环境，丰富生物多样性[1]。2018年全县省级以上公益林新增优质林分面积1005.6hm2，累计优质林分面积达13.85万hm2。目前全县公益林林分平均郁闭度达到0.7以上，阔叶林和针阔混交林比重达到65%以上。