我国中央银行独立性的国际对比与制度完善

骆婉琦

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过《国务院机构改革方案》，将银保监会重要法律法规草案和微观审慎监管制度的拟订权划归央行，同时，我国监管体制的顶层设计——金融稳定发展委员会的办公室设在央行，央行权力放大，中央银行独立性问题再度引起关注。

1 中央银行独立性的国际比较

中央银行的独立性是指中央银行履行职责时的独立程度，本质是中央银行和政府之间的关系。中央银行独立性主要包含三个方面：①人事独立性，指政府在中央银行人事任命过程中的权力和影响；②政策独立性，指自主确定货币政策目标，独立制定和执行货币政策；③财务独立性，主要看中央银行是否依靠财政拨款，是否须向政府提供融资。下文从这三个方面对比隶属不同部门的中央银行模式。

1.1 对国会负责的央行模式，独立性强

美国联邦储备银行属于世界各国独立性最强的央行，美国《1935年银行法》规定美联储仅对国会负责，受国会监督。人事独立性方面，美联储最高权力机构——联邦储备理事会的7名理事由参议院同意后总统任命，任期14年，期满不得连任，每两年更换一名理事，任期错开。这样，即使连任的总统也无法在人事上绝对地控制美联储。财务独立性方面，美联储的资本金以股份形式为会员银行认购，认购数额、转让或抵押行为受到严格限制。美联储的所有经费自行解决，资金来源于持有政府债券、对银行贴现的收入，不依靠财政拨款。美联储只能在公开市场上间接地买卖政府债券，仅在特殊情况下，美联储才接受特别债券抵押，向财政提供有限的短期借款。政策独立性方面，稳定物价是首位目标，兼顾充分就业和适度的利率水平。美联储独立决定联邦基金目标利率、公开市场操作、存款准备金率等工具，并对货币政策的执行效果负责，其他机构无权干涉。

1.2 隶属财政的央行模式，独立性较强

日本银行受财政部门控制，但实际独立性较强。人事独立性方面，日本银行的最高决策机构——政策委员会的9名委员经国会批准后由内阁任命，任期5年，可连任。监事和参事分别由内阁和财政大臣任命。日本银行行长多是财务省出身的惯例在近几任才有所转变。财务独立性方面，政府持有总股份的55%，其余为私有股份。日本银行的年度预算须经大藏省审核、国会批准。日本银行的剩余利润上交财政，经营亏损也由国库款项弥补。日本银行原则上不向政府提供长期贷款，也不认购长期政府债券，但短期公债则大部分由日本银行认购。政策独立性方面，维护物价稳定是日本银行货币政策的目标，并要保障货币政策的透明度，独自决定利率和金融调节等一切重大金融政策。政府对日本银行开展“合规性检查”，可派代表于政策委员会的例会提案，但是没有表决权。

1.3 隶属中央政府的央行模式，独立性较弱

中国是经济转型国家的典型，中国人民银行在国务院的领导下依法独立执行货币政策，履行职责。人事独立性方面，《中国人民银行法》规定中国人民银行行长由国务院任命，行长的罢免权在政府，任期与全国人大的选举周期一样，货币政策委员会的全部委员均由行政任命，除一名金融专家外，其余均为政府官员。财务独立性方面，中国人民银行由国家出资，财政部享有出资收益权。人行的预算经财政部审核纳入中央预算。人行不得向政府直接融资，但法律中并没有明确间接融资的相应法律责任，实际操作中人行的再贷款泛化。政策独立性方面，货币政策的首要目标是稳定币值，同时以促经济增长为终极目标，货币政策委员会提出政策建议，由国务院批准，人行控制公开市场操作、存款资本金和再贴现三项货币政策工具。

2 中国人民银行独立性的问题

2.1 政策目标多重性

《中国人民银行法》明确“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长”。西方经济学的基本理论中稳定物价与促进经济发展本身就存在矛盾。实际上，货币价值稳定目标时常让位于经济发展目标，货币政策成为政府促进经济发展的手段。除了受到政府宏观经济调控目标的约束，人行的政策目标也受到地方政府和金融机构的间接影响，被支持国企改革、促进资本市场发展、助力小微企业融资等各种目标裹挟，地方政府与银行“倒逼”人行，进行目标置换，进一步降低人民银行的目标独立性。

2.2 货币政策效率低下

我国货币政策的决策权在国务院，重要工具如货币供应量、利率、汇率等的调整都需国务院批准，货币政策的提案难免受制于政府意志。对于人行控制的公开市场操作、存款准备金和再贴现三项工具，一是受我国金融市场发展局限性的影响，国债、票据贴现等金融工具的规模小、流动性不足，导致货币政策实施效果不佳；另一方面是商业银行及地方政府对于损害其利益的货币政策，不积极配合推行或采取保护措施，造成货币政策的时滞，障低了货币政策的执行效率。

2.3 人民银行透明度不足

一是货币政策的透明度不足，包括数据公布滞后；金融数据不够全面；公布内容局限于对当前形式的报告，缺少对未来的预测。二是人行与政府间的财务关系不透明，人行以隐蔽的方式向政府提供间接贷款。如政府以政策性贷款为由，要求商业银行对向贫困地区、亏损国企、福利性基建、中小企业等发放贷款，而这一类贷款因其天然的补助性质而违约率高，这部分坏账积累到一定程度时，只有由人行通过提供紧急贷款、收购坏账等方式变相承担。

3 中国人民银行的制度完善

3.1 人行与政府权责明晰

要加强实际独立性，就必须明晰人行与政府在经济运行中的权责关系。第一，通过立法使中国人民银行从隶属于政府转向直接对全国人大负责，重新设计人行人事任免条款，剥离政府对人行官员的任命权，要求人行与政府最高决策层的任期错开。其次，稳定物价应被确认为人行的唯一目标，并赋予人民银行货币政策的决策权，将货币政策决策权设在货币政策委员会。同时，人行需对政策效果负责。法律上约束政府利用货币政策达成经济发展和政治目的，禁止政府依赖于央行的间接融资，应努力提高自身预算和执行能力，从参与者转向监督央行的政策推行效果，人行与政府权力相互制约。

3.2 发展金融市场

完善人民银行的独立性不可一蹴而就，也不宜操之过急，完备的金融体系是人行货币政策有效传导的基础。在金融业改革的当下，通过发展金融市场特别是货币市场,谨慎推行利率市场化,规范促进抵押品市场发展，使人民银行的货币政策操作以及货币政策传导不过度依赖国有商业银行,拓宽再贴现、公开市场业务的操作空间。

在我国金融监管体系变革和经济转型的背景下，有必要进一步加强中国人民银行的实际独立性，提高人行履行职能、调节经济的有效性。