基于区块链的政务档案信息共享策略

聂云霞 何金梅 肖 坤/南昌大学历史系

2016年底，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，改革以数据共享推动业务协同，集中提供网上服务、公开政务信息、共享数据资源[1]，旨在打破信息孤岛、消除信息壁垒、为公众提供协同服务。浙江大学公共政策研究院执行院长金雪军教授提出“最多跑一次”改革需要运用新的信息技术手段，如区块链技术，确保信息真实、数据共享。无独有偶，《浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府数字化转型工作总体方案》同样指出“最多跑一次”改革需利用区块链等通用组件，为各地域、各部门开发业务应用提供公共支撑。可见，充分利用区块链技术的优势赋能政务信息共享，尤其是让已归档政务信息“活起来”，已然成为共识。鉴于浙江省“最多跑一次”改革已取得显著成效，笔者以其为出发点，基于区块链视角进一步探讨政务档案信息共享的相关问题。

1 区块链：概念、类型与核心技术

1.1 区块链概念

区块链技术有狭义和广义的两种理解，狭义的区块链技术是指“一种按照时间顺序将数据区块以顺序相连的方式组合成的一种链式数据结构，并以密码学方式保证的不可篡改和不可伪造的分布式账本”，广义的区块链技术是指“利用块链式数据结构来验证与存储数据、利用分布式节点共识算法来生成和更新数据、利用密码学的方式保证数据传输和访问的安全、利用由自动化脚本代码组成的智能合约来编程和操作数据的一种全新的分布式基础架构与计算范式”[2]。

1.2 区块链的类型与核心技术

区块链核心技术主要包含共识机制、数据存储、网络协议、加密算法、智能合约[4]。其中数据存储利用区块的方式记录和永久存储所有信息，并利用时间戳特性保证数据的完整性，并通过构建不同类型的数据库支持数据的读写和复杂利用；网络协议确保同一网络中的获得各个节点提供的网络服务是对等的；加密算法即通过哈希算法，抽取“数据特征”以及非对称加密算法对应的一对唯一性密钥（即公开密钥和私有密钥）组成加密方法，与用户实现安全信息交互[5]。

当前，各国、各行业都在持续关注和深入研究区块链，并利用区块链技术推动各项改革。2017年，“区块链技术在电子档案管理中的应用”[6]作为国家档案局科技项目立项选题指南之一，标志着我国档案界官方对于区块链技术的关注与认可。此后，探讨将区块链技术与档案工作结合的相关理论和实践也逐渐增多。

2 我国政务档案信息共享现状

2.1 我国政务档案信息共享的阶段性成绩

政务档案信息是已归档的政务信息，是重要的社会公共信息资源。政务档案信息的共享与利用在推进高效便捷的服务型政府建设、维护政府公信力等方面意义重大。

浙江省“最多跑一次”改革实施两年多来，省内各市县结合本地区实际情况深入落实“最多跑一次”改革的各项要求，不断消除信息壁垒、推进政务信息数据共享。2018年，浙江省发布《打破信息孤岛实现数据共享推进“最多跑一次”改革2018年工作要点》（下文简称《要点》），要求全面打破信息孤岛、实现数据共享，并确保数据安全和共享的便捷性、数据收集和共享的可监管性，推进“最多跑一次”改革向纵深发展。《要点》明确要求完善“1253”数据共享体系建设、建立政务信息资源目录、加快数据资源按需归集等措施，推动“最多跑一次”改革中事项数据共享[7]。浙江在“最多跑一次”改革中还大力推行“一窗受理”及“一网通办”，并取得了显著成效。2018年可谓是我国“一网通办”的“元年”，除浙江外，全国各地也纷纷上线了政务信息服务平台，特别是作为国家政务信息服务平台试点的上海、江苏、安徽、山东、广东、重庆、四川、贵州等地，也开展了“一网通办”的实践。

政务信息共享是现代政府发展的必然趋势，也是高效快捷、服务型政府建设的内在要求，各省市都在针对自身的情况全面深化各项改革，现阶段虽已取得一定成效，但从整体来看，影响政务档案信息共享的不利因素仍然存在。

2.2 我国政务档案信息共享存在的问题及成因

2.2.1 政务档案信息难以整合

长期以来，我国政务档案都是以纸质档案为主，政府部门在长期的工作实践中积累了数量庞大、种类繁多庞杂的纸质档案。从1999年实施“政府上网”工程到2016年政府工作报告中提出“互联网+政务”，期间我国文件档案管理领域一直奉行“双套制”管理，电子文件与纸质文件并存。拥有数量庞大的政务档案信息是实现政务档案信息共享的基础，但政务档案信息过于庞杂，也会给政务档案信息共享带来障碍。如何对长久累积的纸质档案以及激增的电子政务档案信息按照统一标准进行采集、存储和快速利用，是政务档案信息共享能否成功推进的关键。科学管理存量的政务档案信息并对增量的政务档案信息进行有效利用，让政务档案信息得以盘活、进而实现增值，无疑对政务档案信息共享提出了更高的要求。

4.1.5 严格落实专间的相关卫生制度，并符合下列要求：专间内的工用具等所有设施设备必须专间专用，严格清洗消毒，防止出现物流交叉引起的污染；专间内必须设置专人操作，不得在操作期间随意进出专间，造成人流交叉引起的污染；确保操作时专间温度在25℃以下；使用紫外消毒等方法每次使用前进行空气消毒；使用专间二次更衣室进入专间，进入人员要穿戴专用工作衣、帽，清洗消毒手部。

2.2.2 政务档案信息安全隐患严重

实现政务档案信息共享，就必须打破当前分布式政府档案信息系统各自为政的局面，实现跨部门、跨层次、跨地域合作，建设网络复杂、系统庞大、类型多样、容量巨大的兼具统一协调、分级管理的集成数据库群，并构建无缝对接、功能强大的政务档案信息门户式共享平台。然而，在政务档案信息流转过程中，如政务档案信息收集、发布、交换、利用等环节，都可能因主观或客观因素造成涉密政务档案信息的泄露。据统计，2017年中国遭到的APT攻击（即高级持续性威胁，本质是针对性攻击，即利用先进的攻击手段对特定目标进行长期持续性网络攻击的攻击形式）排至世界第二位，截至2017年12月底，累计监测到针对我国境内目标发动攻击的境外APT组织38个，影响中国境内超过万台电脑，攻击范围遍布国内省级行政区[8]。汇集海量政务档案信息的数据库集群以及共享平台一旦受到恶意攻击，或将造成政务档案信息丢失、外泄、被篡改等。因此，政务档案信息安全是不容回避的焦点。

2.2.3 责任意识淡薄阻碍政务档案信息共享

2016年我国颁布《政务信息资源共享管理暂行办法》，要求制定《政务信息资源目录编制指南》，并规定在信息共享过程中按照“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则，对信息进行全过程管理[9]。然而，各省市、各部门在政务档案信息共享实践中，由于对“自身”的保护以及对他方的不信任，政务档案信息共享标准制定不统一，导致出现问题互相推诿、“踢皮球”，信息共享内容不对称、系统无缝衔接“断层”等责任意识淡薄的不良倾向，与“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则相去甚远。如何消除信息共享中各省市、各部门自身的顾虑以及彼此之间的不信任，消除地域、部门之间信息的差异和不对等，充分发挥政务档案信息的最大效益，是政务档案信息共享亟待解决的问题。

2.2.4 部分政府工作人员对信息共享认知模糊

人员因素（共享知识、共享效果感知、共享责任意识）已经成为影响跨机构政务信息共享的主要因素之一[10]。目前，由于政府工作人员工作模式、知识结构、意识构成等已较为稳固，加之部分工作人员求稳、不作为心态较严重，对新生事物抵触、排斥和漠视，部分政府工作人员对政府档案信息共享的认识模糊，不清楚政府档案信息共享的意义和价值，往往处于“由上而下”被动接受的角色。经笔者调查，在浙江省“最多跑一次”改革中，部分地区和单位存在“领导讲归讲，基层做归做”“上面拨一拨，下面动一动”“你搭你的桥，我修我的路”等问题[11]，思想认识模糊不利于推进信息共享。

3 基于区块链的政务档案信息共享策略

3.1 引入第三方区块链机构并加大合作力度

当前国内外互联网、IT等行业已开始涉足区块链领域，国内已形成一批区块链骨干企业，如万向控股于2015年9月成立了万向区块链实验室，开展区块链产业研究、开源项目赞助等活动[12]。这些企业区块链技术的逐渐成熟将不断深化企业与政府的合作。将区块链技术引入政务档案信息管理，能加大政务档案信息共享力度，最大限度地利用政务档案信息。

3.1.1 第三方区块链机构协同搭建存储平台

政务档案信息面临着电子政务环境下数据激增以及档案信息利用过程中元数据难以管理的挑战。与第三方进行合作、搭建新的区块链档案信息存储平台对海量政务档案信息进行科学管理和有效利用，将是区块链运用于政务档案信息共享的前提。在区块链存储平台中，相关信息和记录都以块链式数据结构存储在内存中，最终会持久化存储到数据库中；并且较大的文件也可存储在链外的文件系统里，同时将摘要保存到链上用以自证[13]。

3.1.2 利用区块链技术保证信息共享安全

过于集中、敏感的政务档案信息容易成为攻击的目标，数据存在失真或泄露的风险。区块链技术利用其分布式存储，保证了即使一个节点遭到攻击，其他节点的信息不受影响。同时区块链技术利用时间戳特性保证数据的完整性，能够追溯信息的记录，并通过哈希算法以及非对称加密算法实现用户信息安全交互。

第三方机构与政府开展合作，在政务档案信息共享中为政府提供成熟的区块链技术支持，解决了政府技术上的后顾之忧，有利于助推政务档案信息共享。

3.2 赋予政府机构改革新动能

我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手中，政府拥有最大容量且来源与形式多样、价值密度很高的数据[14]。政府也一直充当着“信息中心”角色，通过各种服务窗口提供公众需要的基本信息，被动地为公众提供信息服务。这种被动的服务模式难以满足新形势下公众对政务档案信息共享的实际需求，与真正的服务型政府定位实难相符。

3.2.1 促进政府职能和角色转变

区块链技术应用到政务档案信息共享，其“去信任机制”打破了政府信息“中心化”集中管理的格局，使得各级政府不再是被动的信息提供者，其角色和职能发生了转变。政府在信任第三方区块链技术平台的基础上，进行深度调研，评估公众信息需求与信息安全要求，平衡信息需求与信息安全之间的矛盾，达成各部门各地域信息共享标准协议，系统考虑政务档案信息区块链信息系统的类型，并制定信息共享权限目录交给第三方。第三方根据政府要求搭建政务档案信息共享平台以及授权公众自由查阅获取部分信息，公众不需要向政府发起信息需求申请。此工作模式之下，政府必须积极转变角色，在第三方进行区块链政务档案信息共享的时候，要作为监管者全方位监管政务档案信息共享建设，并积极推动各项配套制度的出台，用以促进和保障政务档案信息共享。

3.2.2 加强管理层面的沟通协调

区块链技术的应用目前正处于摸索阶段，政府应重视区块链技术在政务档案信息共享的应用，从概念阶段关注区块链技术，在各部门各层面渗透区块链技术，从而逐渐消除各部门之间各自为政的状态，在政务档案信息共享上达到整体效果。各部门之间主动开展关于区块链技术应用于政务档案信息共享的沟通协调事务，在政务档案信息共享上达成统一认识，规范标准，从而转变各部门职责不清、被动服务、管理怠惰等倾向，推动各部门贯彻落实政务档案信息共享实施方案，大力挖掘和发挥区块链技术在政务档案信息共享理论和实践中的积极作用。

3.3 提供公众获取所需政务信息的新方式

第三方区块链机构协同搭建的存储平台，保障了政务档案信息的分布式存储、不可篡改、可追溯，给予了公众对于区块链及其保管信息的充分信任。一些基本的信息，如法人单位信息、自然资源和空间地理信息、电子证照信息等，公众不再需要政府的审批就可以在共享平台中获取和使用[15]，公众需求得到最大程度的重视和满足。随着公民信息需求意识的不断提高，政务档案信息共享的进一步深化，公众信息共享、利用将会向“公众自证”的方向发展，即在区块链技术的支持下，涉及公众需要的基本的信息，不需要政府提供信息佐证，便可自行通过区块链技术的使用从区块链库中获取完成认证，真正实现“公众自证”。