信用档案杭州模式的实践与思考

骆如明 毛贤广/杭州市档案馆

建设社会信用体系是完善我国市场经济体制、创新社会治理、提升国家整体竞争力、推动社会发展的重要手段。近年来，杭州市围绕信用体系建设积极开展探索与实践，构建了较为完善的信用社会治理体系；杭州市档案局、市档案馆主动参与信用体系建设，积极探索信用档案杭州模式建设。

1 信用档案杭州模式建设的实践

1.1 杭州开展信用档案建设的客观需求与优势条件

一是杭州社会信用体系建设起步早、成果显著，为全市信用档案建设提供了良好的条件基础。2008年杭州成立了市信用办，先后制订了《社会信用体系建设工作实施意见》《杭州市公共信用信息管理办法》等规范性文件，2015年入选首批全国信用建设示范城市，2018年入选首批社会信用体系建设示范城市。目前杭州已经建成“一网三库三系统”公共信用信息平台，实现了信用信息归集处理、分析挖掘、应用服务一体化。截至2017年底，公共信用信息平台已形成1300余万自然人的信用记录和120余万法人的信用记录，覆盖全市常住人口、流动人口及注册法人；已归集税务、卫生、市场监管等56家市级行政机关，以及水电公交等9家公用事业单位的信用记录；聚集了全市共338类2947项1.4亿多条有效信用信息。杭州对于规范管理信用档案，具有相对于其他城市更为迫切的需求和更为扎实的基础条件。

二是互联网与大数据已经成为驱动政府改革、经济转型升级与创新社会治理的新引擎，进一步强化了信用档案的应用需求。当前杭州正全力打造全国数字经济第一城，加快“最多跑一次”改革，通过打破政府部门信息壁垒，让数据多跑路、让群众少跑腿，最大限度地实现便民利企，形成了推进数据（信息）共享利用驱动政府改革的普遍共识，“信用+城市”已经向普惠金融、惠民应用、公共服务等领域拓展，极大地激发和强化了信用信息在行政审批、政务诚信、互联网经济、信息惠民、社会治理等各个领域的应用需求。

1.2 杭州开展信用档案建设的主要做法与成效

1.2.1 优化公共信用档案建设制度保障

2016年10月1日，《杭州市公共信用信息管理办法》实施。杭州市档案部门积极探索信用信息收管用各环节的有效管理举措，起草了《杭州市信用档案管理办法》，对信用档案管理的人员及职责、收集和整理、管理与利用、奖励与处罚等进行了规定，旨在推动建成覆盖全面、标准统一、管理规范的信用档案体系，确保信用记录“言之有据、真实可靠”。

1.2.2 健全公共信用档案监管有效载体

一是强化公共信用档案管理组织保障。档案部门纳入市“信用杭州”领导小组成员单位。二是严格开展信用档案执法检查。将市信用信息归集单位全部纳入重点监管对象，组织“双随机”档案安全执法检查。三是推进数字档案室建设。加强涉及信用信息的市级行政机关和公用事业单位的数字档案室创建指导。四是强化信用档案信息化建设。以业务文件归档和保管期限表的制定和完善为契机，前端介入信用档案管理，加快推进全市行政许可、行政处罚等9大类行政事项电子化归档。

1.2.3 整合公共信用档案归集利用体系

杭州市公共信用信息平台是杭州信用数据信息归集、管理、利用的唯一平台。杭州市档案部门联合信用管理部门对信用杭州的归集单位、归集的数据类型进行分析，将各类征信数据纳入归档范围，确定元数据规范和对应的归档分类、资源标签，通过杭州市政务交换云平台归集到杭州市公共信用信息平台的归集库，实现信用数据信息的自动化、全覆盖归集。同时，杭州市档案馆开发了专门的信用数据信息查阅利用登录界面，提供相对应的信用数据查询服务。

2 信用档案杭州模式建设的启示

一是加强源头管理。信用档案是最原始、最真实的记录，其社会价值直接受记录质量的影响，因此加强源头控制至关重要[1]。通过统一渠道，真实、合理、合法地记录每一条信用信息，确保信用档案信息的原始性和真实性。

二是坚持动态管理。任何一个信用主体的信用信息都不是一成不变的，信用主体只要存在，介入社会生活、经济生活，就会不断有新的信息产生。我们不能通过一次信用记录就永久肯定或否定某一信用主体的诚信度，这就要求我们要坚持动态管理的原则，根据时间和环境的变化，及时更新信用主体的信用信息，做到及时、准确、全面地收集补充信用信息，这样才能保证信用档案内容的准确、完整和真实，使信用档案始终全面、客观地反映信用主体的信用情况。

三是有效整合资源。由于体制机制的制约，不同领域的信用档案分散在不同的行业、部门和地区，给客观全面地了解一个信用主体的信用状况制造了障碍，进而影响信用信息利用者对信用主体的客观判断。只有打破信用档案资源管理各自为政、条块分割的状态，根据信用档案的不同属性进行充分整合和有效归集，使信用档案信息全面反映信用主体的信用全貌，才能充分发挥信用档案信息的社会价值。

四是重视规范管理。信用档案信息的严肃性和权威性，要求信用档案信息的采集、加工、公布、利用各个环节都离不开规范的体系构建、分级分类的管理原则和安全保密的制度保障。涉及个人隐私和企业秘密方面的信用信息，更需要分级分类进行管理，确保信用档案信息的安全。

五是确保建有所用。归集保存信用档案的目的是为社会信用体系建设服务，因此需要搭建信用信息利用综合平台并广泛布点以方便群众查阅利用。要充分利用信息化手段，让群众足不出户，动动手指就能获取所需的信用档案。

3 信用档案杭州模式建设的思考

3.1 理清信用体系部门的职责边界

在大数据时代，“一切数据皆信用”成为社会信用体系建设的新思路，数据已成为国家基础性战略资源，大数据对个人信用管理体系的建设起着重要影响[2]。由于数据管理部门、公共信用机构、档案馆之间关于信用信息的归集、利用需求不同，目前，公共信用信息平台的信用信息主要来源于金融机构、政府部门、公共事业机构的业务活动中形成的结果性信息，对于支撑结果性信息的业务活动档案，如程序性信息（内容主要为信用信息形成、汇缴、整合、清理、发布、利用）和证据性信息（内容主要为处罚、许可、纳税、银行征信等的业务档案），则必须由档案部门根据档案法律要求，承担起监管职责，确保进入信息平台数据的真实可靠。档案部门的主要职责包括：数字档案馆（室）一体化环境下形成并随时调用出完整的电子证据链；电子档案的长期保存；电子文件脱离原生环境后跨平台跨系统的可用性保证等。

3.2 界定公共信用档案概念的内涵外延

我国现有制度标准等规范和科学研究文献中对“信用档案”的界定主要还是套用传统档案的概念，无法适应互联网、大数据等新技术的运用与发展态势，无法满足档案治理体系与治理能力现代化要求。档案部门要遵循信用体系建设规律和需求，加强理论研究和实践探索，根据信用档案生命周期扩展信用档案外延，将政府部门及公用事业单位形成的涉及信用的业务档案、信用中心信用信息平台形成的法人或自然人信用记录的集成以及上述信息异议修复的记录、进档案馆保存的信用档案，分别作为信用档案的前、中、后三个阶段进行分类管理，谋划建立既能满足信用体系建设需要，又符合当前档案工作特点，贯通全过程、多层次的信用档案管理体系。

3.3 建立信用档案管理的长效机制

档案部门要加快以信息化为核心的转型升级，协调推进数字档案馆系统与政务服务网的互联互通，处理并衔接好信用档案监管与进馆管理、纸质信用档案与电子信用档案管理、不同阶段和不同类型机构的信用档案管理等关系。如从参与主体的视角，要实现“纳入机制”，主动融入社会信用体系建设；要建立“合作机制”，明晰与数据管理部门、公共信用机构等单位的分工合作；要形成“主导机制”，在信用档案管理中从主动介入过渡到发挥主角作用。再如从管控方式的视角，在信用档案管理模式的探索中，应根据信用档案管理生命周期确立管控方式的“多管齐下”机制，对前端和中端主要采取标准规范制定和业务指导监督的管理方式，对后端探索接收进馆（集中式保管模式）和不进馆利用权限控制（分布式保管模式）两种模式。同时借助智慧城市建设，积极探索纸质与电子信用档案的并轨管理，探索信用档案的全过程、全覆盖、精细化与智能化管理模式，试行信用电子档案“单套制”管理。

3.4 拓展信用档案服务的内容方式

按照“不求所有，但求所用”的管理理念，信用档案资源的开发利用可以从三个方面进行拓展。一是立足深化改革，以服务“最多跑一次”为契机，通过信用信息资源的高效归集和便捷共享，提高政府机关办事效率。二是发挥各级档案馆信息查阅平台作用，用好现有“就近查阅、就地出证、馆际联网、全市通办”的查阅服务机制，为各类市场主体提供信用信息参考。三是围绕良好的社会信用环境、信用意识和信用观念构建，组织典型案例展览、编撰相关书籍，服务社会主义核心价值观建设。