全过程工程咨询组织模式研究

文/皮德江

一、全过程工程咨询的背景及进展情况

2017年2月21日，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称19号文）。之后，住房和城乡建设部（以下简称“住建部”）于2017年5月2日颁发《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101号）。国务院和住建部文件的发布正式拉开了全国范围内，尤其是全过程工程咨询试点地区和单位推行全过程工程咨询服务的大幕。国家发展改革委于2017年11月6日发布《工程咨询行业管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第9号），从工程咨询行业政府管理者的角度进一步肯定和推进全过程工程咨询，提倡和鼓励采用多种服务方式，为项目提供全过程或阶段性工程咨询服务。

各地方政府建设行政主管部门为了进一步贯彻落实国务院和住建部文件精神，并结合本地具体实际情况，先后出台了推进全过程工程咨询工作的指导意见、试点工作方案和实施工作方案等。若干全过程工程咨询试点项目也已陆续在各地落地实施。

住建部建筑市场监管司和各地政府建设行政主管部门、监理、造价、咨询、招标行业协会等以各种形式召开关于推进全过程工程咨询落地的研讨会，咨询论坛和宣贯会议，召集项目管理、设计、勘察、监理、造价和招标等行业的精英、专家、学者集思广益，畅所欲言，从不同角度和立场论证使全过程工程咨询从理论务虚阶段进入实质性推进推广阶段。

笔者曾多次参加住建部、北京市住房和城乡建设管理委员会、中国监理协会和中国工程咨询协会等政府部门和行业协会组织的会议和论坛。与会者关注和关心的焦点集中在全过程工程咨询的定义和范围、全过程工程咨询单位对企业资质有哪些要求、全过程工程咨询服务取费标准、示范标准合同文本等，希望政府尽快出台推进全过程工程咨询服务发展的指导意见，甚至实施细则和取费标准。有的试点企业要求政府放松对试点企业资质要求和限制，如资质不在本企业而在上级集团的，以及由于双60%限制的造价咨询公司等情况。不少试点企业提出政府应为试点企业提供试点项目及相关试点政策，以使试点企业能够先试先行，进而推动全过程工程咨询的落地、实施和发展。同时，也有反对的声音认为，不应将全过程工程咨询限制在有限的几个地区和企业，凡具备条件的均可以开展。

由于参与者所处行业和专项业务板块不同，站在不同角度，所关注的问题自然不同。如勘察设计单位可能比较关心建筑师负责制，认为全过程工程咨询的重点应是以设计为龙头并以技术型管理为主导的工程项目管理过程；以造价咨询、招标代理单项为主要业务的企业则可能认为对全过程工程咨询单位不应要求过高门槛和过多资质及业绩；而为数众多的监理企业则可能强调自身具有勘察设计、造价咨询、招标代理单位所不具备的工程实施阶段丰富的现场管理、监理经验，只要向前拓展至前期咨询服务，向后延伸至项目竣工结算、决算甚至运维（运营）阶段，即可成为全过程工程咨询服务单位。

笔者认为：有两个概念应区分清楚。一是哪些单位和企业可以参与全过程工程咨询服务？二是哪些单位和企业能成为全过程工程咨询服务总包和牵头单位？实际上，随着国家“放管服”等简政放权、淡化企业资质的相关政策推广和落地，应该说任何有相关资质或业绩以及专业能力的单位均可以参与全过程工程咨询服务。随着政策、行业壁垒、资质限制等越来越宽松，不仅项目管理、勘察设计、造价咨询、招标代理和工程监理企业可以，甚至房地产开发公司，施工总承包和分包单位等也均可参与，只不过凡参与了全过程工程咨询服务中全部或部分业务的单位一律不能再承担本项目的施工总分包和供货等业务。如项目实行工程总承包模式，则设计和施工承包单位要么选择参与本项目全过程工程咨询服务，要么选择参与本项目工程总承包，二者在同一项目中是互斥关系，只能择其一。至于设计单位承担了本项目全过程工程咨询总包工作后，还能否承接本项目的设计（尤其是施工图编制）工作，目前有争议。有些看法认为其可以做方案设计和初步设计而不能再承接施工图设计。由于此种情况在以往的工程实际案例中并不多见，有待进一步论证和研究。

二、全过程工程咨询的组织模式

要对全过程工程咨询进行深入研究，首先有必要研究建设项目的组织模式。由于建设单位的需求和关注重点以及投融资模式的不同，可能派生出多种组织模式。下面将以框图的方式对各种组织模式分别加以表示和说明。

图一：传统模式（即碎片式管理模式）

图二：工程总承包（EPC）模式

图三：委托全过程项目管理（PMA、PMC，代建）模式，见图3-1、图3-2

图四：全过程工程咨询服务总包模式，图4-1、图4-2

综上所述，全过程工程咨询的组织模式，主要取决于三个因素：一是建设项目的投融资模式，如政府投资、PPP、国有投资、社会资本投资等；二是项目的承包模式，如采用传统的施工总承包还是工程总承包（EPC、DB、DBB等）；三是项目本身的性质，如重要性、专业性、特殊性和业主方的关注焦点。由于目前全过程工程咨询尚处于推广和试点阶段，对其认识和理解因所处行业、专业和身份角色不同，很难统一，也没必要强行统一。

三、全过程工程咨询应该明确的几个要点

笔者提出以下几点看法，希望大家展开讨论，达到一定程度地共识：

1.全过程工程咨询属业主方项目管理范畴

工程项目管理实际至少应区分业主方项目管理、勘察设计方项目管理、施工总承包方项目管理、施工专业分包方和材料设备供货方项目管理等，不能笼而统之，不加区分地称之为项目管理，这其中有些属于咨询服务性质，而其他则属于施工安装承包、供货等性质。比如工程设计本属于工程咨询行业，其接受业主委托为业主提供项目前期、工程设计服务，则属于咨询服务无疑，但如其与施工总承包单位组成联合体（或其自身就具备相应设计、施工总承包资质）承接工程总承包（EPC等）业务，此时，该设计单位参与项目的身份已不属工程咨询服务行业，而是工程承包性质了。笔者曾参加某业主方召集的拟采用EPC模式的某新机场建设项目专家论证会，论证题目是项目是否有必要聘请全过程工程咨询或代建单位。一位设计专家发言，认为该项目已采用EPC，中标的设计单位一定会代表甲方管理好项目，甲方没必要再聘请咨询公司或代建管理公司。实际上，该专家没搞清楚，甲方拟聘请的管理咨询单位最主要的工作内容之一恰恰就是管理工程总承包（EPC）单位。

2.全过程工程咨询的内容、服务范围和门槛

全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运营（运维）的全生命周期提供以全过程项目管理业务为核心，包含规划和设计在内的涉及组织、管理、经济和技术等各方面的工程咨询服务。全过程工程咨询可采用多种咨询方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案。除全过程项目管理外，专项咨询业务包括但不限于：投资决策研究、工程勘察设计、工程监理、招标代理、造价咨询、BIM咨询等。

其中有两个问题值得特别关注，一是所谓全过程本指项目包含运营（运维）期的全生命周期，但目前国内绝大多数工程项目全过程管理均不包含运营期，只有少数工业项目和PPP项目或可做到；二是全过程工程咨询既可以涵盖项目研究决策、实施和运营期的全生命周期，也可以是只包含某个或某几个阶段的几种专项咨询方式组合的咨询服务方式；既可以由一家各项咨询专业资质较齐全，咨询业绩良好且又具备较强组织管理、综合协调控制能力的工程咨询公司承担全过程工程咨询服务总包工作，也可以由多家咨询企业组成联合体承接全过程工程咨询业务。

3.全过程工程咨询服务总包和牵头单位

国务院19号文在国内首次提出全过程工程咨询的概念，旨在打破和解决国内传统的工程项目管理零散化、碎片化问题和局面。如何打破和解决呢？19号文提出通过并购重组、联合（合作）经营等方式，其主旨是要培育全过程工程咨询服务总包单位。由于传统体制的束缚和碎片化管理、条块分割、部门壁垒以及多头管理等弊端，造成我国大多数咨询企业资质单一，专业种类和咨询业务范围狭窄，综合型、复合型咨询管理人员匮乏，而真正咨询资质、业务种类齐全，全过程项目管理经验、业绩丰富、综合组织协调能力强的单位少之又少，可谓凤毛麟角。所以，国家才要大力提倡和鼓励具备较强实力的咨询企业做大做强，与国际接轨，走出国门，参与国际竞争和“一带一路”建设，创建若干个中国咨询行业的航母编队。

鉴于上述原因，国家倡导全过程工程咨询，并不是要大多数咨询企业均向全过程工程咨询总包单位方向发展，只有少数大型综合实力较强或通过并购重组，联合经营等方式成为大型综合企业的工程咨询企业才有必要和可能成为咨询行业的旗舰和航母，成为全过程工程咨询项目的咨询服务总包单位。根据已推行二十多年施工总承包制的成功经验为例，或许更具借鉴意义。当初国家并不希望和要求所有施工企业都成为工程施工总承包单位和特级企业，而是各企业根据自身实际情况，发展成为施工总包或专业分包等各级各类施工安装企业。后来施工行业的发展和实际分布也证明这一设想和设计的正确性。至于哪类咨询企业应成为咨询总包，现在各种论坛和研讨会很多，有的说应推行建筑师负责制（民用建筑项目）；有的说设计行业应成为工程咨询行业的主导；还有的说工程造价控制很重要，造价咨询企业应成为主导企业；而众多的工程监理企业则认为监理的施工现场管理经验最为丰富，只要将业务范围向项目前期和后期拓展延伸，则其应成为全过程工程咨询的主力军。此外，还有全过程工程咨询是技术型咨询还是管理型咨询为主之争，设计单位当然成为前者的拥趸者。而以监理企业为代表的众多现场管理者则认为设计单位现场管理经验欠缺，全过程工程咨询应以管理型咨询为主导。总之，众说纷纭，莫衷一是。

四、结束语

笔者前文已述，就目前状况而言，除极少数综合型工程咨询（项目管理）企业外，国内无论是设计还是造价、监理企业，大多处于业务链不齐的经营状态，要么大而不强，要么连规模和资质条件也不够，大都谈不上，更何谓强；要么某项业务突出，但其它业务生疏且综合控制、管理协调能力一般；要么现场管理能力（往往也只局限于质量和安全方面，比如大部分单纯监理业务企业）较强，但只局限于实施阶段，而对项目前期和项目收尾、结算、决算、运维（营）阶段则比较陌生。

因此，笔者认为，现在就断言或预言哪类企业将成为全过程工程咨询的主导为时尚早。除上述原因外，还有以下三方面原因：一是国家倡导全过程工程咨询后，若干企业通过并购重组、合作经营，经营模式和业务范围将发生较大变化，成为综合型咨询企业，不太容易将其归入某种行业或业务类型；二是项目实际情况、所属行业以及选择工程承包的模式不同，则承担全过程工程咨询总包任务的单位则不同。如项目实行工程总承包（EPC）管理模式，设计单位成为工程总承包单位，则本项目全过程工程咨询总包任务不可能再由该设计单位承担；三是项目业主或建设单位不同，其对项目的关注点不同，对项目全过程工程咨询服务和咨询总包单位的要求自然也会有所不同。如业主为政府，其对投资控制（是否超概算等）、工期进度控制和安全生产等很敏感，要求十分严格甚至到严苛的程度；而建设开发企业等则对工期和进度要求很严等。

综上所述，全过程工程咨询组织模式研究对于促进全过程工程咨询从理论务虚研讨向推进试点项目实质性落地，具有十分重要的现实指导意义。多探讨、探索和创新，比起无休止的争论、空泛的理念炒作、一叶障目式的自我为中心以及旧瓶装新酒式、简单累加式的理解全过程工程咨询，应更有积极和现实意义。