化工产业园区化政策实施的社会成本构成和核算方法研究

2019-01-09杨挺赵畅任亚楠石磊王国红

中国工程咨询 2018年10期

文/杨挺赵畅任亚楠石磊王国红

社会成本一词最初来源于经济学，广义上，社会成本的概念包括社会中的各个参与者为了追求更高的社会效益所需要支付的成本[1]。从经济学角度而言，使用机会成本原理衡量成本的高低，而效益数值的高低取决于不同经济主体的支付意愿或接受赔偿意愿。通过成本效益分析，将这种“偏好”用经济学的数值体现出来，避免了只进行会计学意义上的内部成本核算给企业成本效益分析造成的弊端。

我国园区形式多样，其中，化工、石化为其主导产业的各类园区都通称为化工园区。《国务院办公厅关于石化产业调结构促转型增效益的指导意见》（国办发〔2016〕57号）中提出，全面启动城镇人口密集区和环境敏感区域的危险化学品生产企业搬迁入园或转产关闭工作；新建化工项目全部进入化工园区。从化工企业角度来看，入园可以形成规模效应，通过基础设施共享、水和能量的梯级利用，降低公共成本；上下游或不同类企业通过生产装置互联、管道互通，使资源得到充分利用，降低生产成本、原料运输费用和废物处理处置成本。目前化工产业园区化的发展和生态化的实现仍存在一些问题。正如《河北省石化产业发展“十三五”规划》中提到的，河北省上千家规模以上石化企业的大部分处于分散布局状态，难以形成循环经济产业体系。部分园区尚未建立完善的管理制度，尤其是安全、环保风险管控不善，偷排漏排和安全事故等时有发生，引起了公众对政策合理性的质疑。

为了从“产业园区化，园区绿色化，管理科学化，社会和谐化”四个角度评估化工产业园区化政策的合理性，笔者将从公共利益的角度出发，以政策的实施过程为对象进行核算。

一、社会成本和收益构成

（一）社会成本构成分析

化工产业园区化政策的实施过程中可以产生的成本可以划分为企业经济成本、货币型社会成本和难以货币化的社会成本三个部分。

1.企业经济性成本

为了简化和便于核算，企业经济性成本只考虑企业搬迁成本，是企业根据政策要求进行搬迁的过程中所需要付出的成本，包括厂房建设、购买技术和专利、人员安置费用等。

2.货币型社会成本

（1）政府规制成本

在政策的制定、实施和执行过程中，政府相关部门需要付出的成本，主要包括：政策制定成本，是政策制定过程中所需的调研成本、专家咨询的成本、进行信息公开的成本以及政策文本制作的成本等；组织成本，是政策执行中需要相关机构和人员的配合参与产生的成本，包括培训和人员、车辆等的使用费用等；保障成本，为了保证政策的顺利实施，政府部门采取税收减免以及财政补贴等政策而带来的收入减少或支出增加。

（2）园区建设管理成本

在园区建设之初，园区管委会作为园区化政策的具体执行者，需要承担园区土地购买或租赁、园区内厂房、基础设施和公用工程的建设等费用。此外，为了保障园区的顺利运行，需要设置园区管委会，园区管委会工作人员工资收入以及园区的日常管理成本也是园区化政策实施后成本的一部分。

（3）环境生态成本

根据联合国统计署在《综合环境与经济核算体系（Integrated Environmental and Economic Accounting, SEEA）》中对环境成本的定义[2]，环境成本是指由于企业排放污染物而给空气、水以及土壤等造成的外部性损失，包括健康成本和生态成本等。企业的原辅材料使用和能源消耗都是造成环境成本的来源[3]。

3.非货币型社会成本

政策在实施的过程中，不仅要承担可以用货币形式量化的货币型社会成本，还要承担一部分无形的非货币社会成本。这一部分虽然无法准确量化，却也是决定园区化政策能否顺利实施的关键因素。

（1）额外风险

本文中的额外风险主要针对公民个人。由于化工企业选址的变化和企业内部的技术改进，部分员工可能需要从事新的工作从而带来就业环境改变的风险；在园区建设中，一般会征用周边的农业用地，因此周边农村劳动力需要选择从事新的行业，而这些变化可能会增加周边居民的健康风险并造成工作环境改变的危险。

（2）隐形成本

政府公信力是衡量公民对政府信任程度高低的指标。作为一种隐形资产，公信力的形成和发展是建立在公民对于政府执政能力信任基础上的[4]。如果企业搬迁不能顺利推行或者由于搬迁过程给企业员工或周边居民和生态环境造成严重危害，政府的公信力就可能受到严重影响，从而影响之后政府政策的实施。这种影响虽然无法准确量化计算，却是政府在实施园区化政策中必须承担的一项成本。机会成本也是隐形成本的一部分。经济学上，机会成本指在做出选择使用现有资源时，不可避免的损失的另一个选择所可能带来的利益[5]。在企业搬迁的过渡时间，不可避免要以牺牲部分生产效益为代价完成搬迁。

（二）社会效益构成分析

首先识别这一政策的利益主体如下：政府各级管理部门、园区管理委员会、化工企业、公民（包括企业周边居住的居民以及园区和企业的工作者等）。本节中分为经济效益、环境效益和公众效益三部分进行分析。

1.经济效益：在化工产业园区化政策实施的过程中，企业、政府主管部门以及园区都获得了实际的经济效益。企业效益主要包括企业的年营业收入，进行技术改造、生产技术或工艺改善所增加产量的收益、健康和环境风险降低带来的收益以及搬迁获得的政府补贴和税收减免等。对于政府管理部门而言，为了简化计算，使用企业在搬迁入园前后每年的税收收入之差的总和来代表。园区管委会的收益主要为搬迁后企业向园区缴纳的管理费用。

2.环境效益：环境效益体现在节约能源、资源，提高其再生利用率所带来的费用节约；通过原料精选、工艺改革和设备的更新所带来的生产效益的提高；由于环境达标排放而带来的排污费、罚款等的节约或减免；以及国家给予的税收政策优惠等[6]。政策实施后的环境效益包括降低人群患病风险，提升环境的生态系统服务和娱乐价值以及减少土壤污染等几个方面。

3.公众效益：首先识别政策的获益群体，通过分析这一群体在实施政策前后受益或受损程度的情况来判断政策实施带来的公众效益。“邻避效应”所带来的社会问题一直是企业选址和政府审批时需要考虑的关键问题，化工产业园区化政策实施后，企业搬离人口稠密的市区进入园区后，降低生产安全事故的发生风险和周边居民的不安情绪，减少了社会风险，提高了公众效益。

二、核算方法

（一）核算边界确定

化工产业园区化的社会成本效益核算边界如下图，其中黑色、红色和蓝色的虚线分别划分了企业经济性成本、货币型社会成本以及非货币型社会成本。本文将重点对可量化的货币型社会成本构成和评估方法进行介绍（红色虚线框中所示）。

（二）核算方法

1.社会成本核算方法

（1）政府规制成本：为了保证政策的顺利实施，政府从税收减免以及财政补贴等角度刺激政策的顺利实施使用直接成本法，将包括营业税、增值税和企业所得税等相关税收减免以及搬迁补贴等直接加和。

图1 成本效益核算边界

（2）园区建设管理成本：园区的建设管理成本采用直接成本法，将园区内公用工程等各项设施的建设费用折算至基准年，并与基准年的园区管理费、人员工资等园区所承担的成本求和。

（3）环境生态成本：

①土地修复成本

在化工企业搬迁后，原厂址处的土地需要进行修复后再重新使用。本文中拟采用研究中同类型污染的修复成本进行估算，其计算公式如下：

其中，Cr表示受污染土地的修复成本，S表示受污染土地的面积，Vr表示单位面积的污染土地的修复费用。

②环境外部成本

企业环境成本的高低与企业规模的大小以及社会对于环境的关注程度关系较大。聂龑等使用污染物的排放总量计算环境成本，并将环境成本核算引入不同技术发电成本比较的研究中[7]。本文选择采用排放总量核算的方法，按污染物类别的不同进行核算。

a.大气污染物

化工企业的生产过程中包含着复杂的工艺流程，不可避免的产生大量的二氧化硫、氮氧化物以及挥发性有机物等大气污染物。本文中环境成本的计算方法如下：

其中，i表示污染物的种类，Vi表示该污染物的单位处理成本，Ei为污染物i的平均年排放量，Di和Fi分别表示污染物i处理处置过程中设备的折旧费用和维护费用，而∂则表示污染物i的处理效率。

污染物i排放的环境成本Ci表示为：

其中，Ci表示污染物i排放的环境成本，Hi为每年由于污染物i的排放需要交纳的环境保护税。

b.水污染

水污染成本核算指的是由于污水排入自然水体造成水环境质量降低，水体自净能力降低而产生的成本。其计算公式为：

其中CW表示水污染造成的环境成本，Q表示企业年污水排放量，P表示污水的单位体积治理成本。（案例计算时以山东省的具体数据为准）

c.固体废物污染

固体废物污染损失也是环境成本中的重要一环，其计算公式为：

其中，CS为固体废弃物污染造成的环境成本，Qs表示固体废物的排放量，f表示单位质量的固体废物的治理成本。根据《中国环境经济核算技术指南》中的统计数据，一般固体废物的单位治理成本为50元/吨。

2.社会效益核算方法

（1）经济效益：①原厂址土地使用收益:采用机会成本法，用原厂址处土地的基准地价与厂区的占地面积之积，作为土地价格。 ②其他经济效益:对于政府税收收入，园区管理费用等其他经济收益，采用直接成本法，对基准年各项效益直接求和可得。

（2）环境和社会效益：对于社会外部效益和环境生态效益，本文中不做具体的量化计算，而是通过环境生态成本的降低和政府经济效益增加体现。

三、案例研究

以山东省青岛市为例，青岛市的化工产业园区化政策开始于2008年9月。截至2018年2月，共有70余家化工企业完成或已开始了搬迁。X园区是青岛市内的一家以精细化工和新材料为主的大型园区，园区内共有化工企业六十余家。园区基建成本23.75亿元，每年运营成本约为2.26亿元。园区管委会在编职工数为25人，这些员工的工资由政府财政部门直接承担。

以2016年初搬入X园区内的A企业为主要的研究对象。目前企业投入5000万元用于原厂址的污染土地修复和治理，并预计于2018年末将修复后的土地作为商住用地出售。以2017年为基准年，考虑附近的平均地价约为12000元/m2，预估土地总价约为40.8亿元，政府可以获得土地出售收益的百分之十，即为4.08亿元。A企业在搬迁期间，共获得政府补贴支持5.89亿元。假设X园区内所有企业的投入均相同，园区内目前投入运行的企业共30家。假设园区管委会在编职工工资标准为青岛市的月平均工资5000元，青岛市政府支付环境治理成本为其税收总额的4%，A企业的社会成本构成汇总如下表所示。

政府在政策实施的过程中需要的投入主要包括环境治理投入，企业的搬迁补贴以及园区建设和运营成本，收益的增加主要包括土地出售的收益和税收的增加两部分，通过实际案例可以发现，化工产业园区化政策的实施不仅是改善城市环境，改进产业布局的管理手段，从社会成本效益核算的角度而言也是可行的。