如何推进化解地方政府债务

_周 晖

党的十九大报告将防范与化解重大风险明确为“三大攻坚战”首要任务，而地方政府债务目前已经成为我国经济社会发展的重大风险隐患，如不及时、科学、稳妥化解，容易引发系统性财政与金融风险，影响我国经济由高速增长向高质量发展转变的战略进程。

中央对于地方债务的防范由来已久，出台了一系列关于地方政府举债行为的规范性文件与办法。内容主要涉及四个方面的内容：一是关于严格规范债务管理，关堵举债“后门”“偏门”，如国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预〔2017〕87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》以及近期关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见和问责办法等；二是关于有序开放必要的融资“前门”，如项目收益债、土地储备专项债、地方政府收费公路专项债券等；三是关于平台公司的规范与转型的意见；四是关于债务应急处理机制等。相关各类文件的出台要求规范地方政府举债行为与债务管理以及金融机构的业务，剥离融资平台公司政府融资职能，防范化解财政与金融风险。

尽管近年来，我国各级地方政府以“城投模式”举借大量债务，客观来说对于我国城镇化的飞速发展、地方基础设施建设作出了重要贡献，但其中由于违规举债、无序举债、不科学举债而积累的债务风险已不容小觑。经过2014年底的第一轮置换，共有14.3万亿被置换、锁定为系统内债务。而从目前我们的调研情况以及研究机构的推算来看，我国地方政府还存在较大规模的隐性债务，地方政府债务的化解刻不容缓。化解地方政府债务可从六个方面施策推进。

第一，全口径摸清资产负债家底，做好防风险的科学规划。编制全口径资产负债表，全面统计包括平台公司、主要国有企业在内的区域资产负债规模，详细分析债务规模、期限结构、资金流向、资产质量以及偿付来源等情况。国际上有通用的指标工具用于衡量政府债务，即负债率、债务率、偿债率等。要摸清家底，做好规划，使区域资产负债规模与结构保持清晰、合理、可控。

第二，强化预算硬约束，严控增量，化解存量。强化预算硬约束，严格执行预算法，杜绝发生预算安排之外的、超出地方财力实际承受范围的政府债务，控总量，化存量，严控各地债务增量。一是停撤一批，各地应根据财力可承受能力，对不属于中央与地方的重点项目与重大民生项目，尚未开工建设的，可予停建，对2017年7月15日以后新举借的系统外需要财政资金偿还的债务，可予撤销；二是调缓一批，对已开工的重点项目，适当压降调整投资规模，对无重大影响的，可适当暂缓建设。当然，在此过程中，不搞“一刀切”，在严控债务规模的原则下，科学评估，审慎决策。

第三，采取财政手段多举措缓释债务风险。隐性债务问题本质上是财政问题，化解债务首先应从财政角度多渠道举措缓释债务风险。一是运用现有财力、变现资产等手段归还一部分；二是适当扩大政府债务限额，对部分公益性事业项目形成的隐性债务显性化；三是以时间换空间，发行长期低息债券（如十年期）、同时开启新一轮债券置换，缓解地方兑付压力，缓释债务风险；四是引导地方多渠道、多举措积极培植产业、发展经济，通过税源增长提高地方政府负债与承债的能力。

第四，运用金融方手段稳债化债、优化债务结构。政府债务问题本质上是财政问题，但从解决实际困难的层面来看，必须积极运用金融的方法和手段，优化债务结构，盘活资金、资产。运用金融手段优化债务结构应着眼于处理好两个关系。一是处理好稳债与化债的关系。正视部分地区财政实力不足的现状，以时间换空间，先稳债、再逐步化债。稳债方面，至少确保足够的流动性以支付融资成本与“保民生、保运转、保工资”费用。与金融机构合作，对应表内贷款债务， 争取完善信用条件下本金的展期与续贷；对应公开债券市场债务， 争取发新还旧；对应信托、委贷及融资租赁等表外高息债务，要尝试用长期低息信贷资金或债券资金替换，优化债务结构，包括期限结构和利率结构。在此基础上，通过提高可用财力和偿债能力，变现资产等多种手段逐步化解债务，降低杠杆率。二是处理好短期、中期和长期的关系。短期而言，制定未来一段时间还本付息计划，运用现有财力和资产一一精算平衡，确保稳妥兑付；中期而言，通过开源节流、提高可用财力，提高偿债能力和流动性，逐步降低杠杆；长期而言，实现平台公司市场化转型，提高资产与资金的可持续利用效率，构建新型投融资模式。

第五，推进平台公司转型，构建新型投融资模式。隐性债务的直接债务人大多为各级地方政府的融资平台公司，通过平台公司整合，加快平台公司转型，是化解政府债务风险、降低债务率的关键。推动平台公司转型发展，应主要做好三项工作。一是明确平台公司转型的相关政策，要求平台公司整合的同时，必须做出可行的转型方案，并对平台公司转型给予政策支持。二是明确提出平台公司转型的相关要求和标准，建立现代企业制度，按《公司法》要求进行公司化改革，形成科学的法人治理结构，构建自我平衡的投融资闭环。三是结合不同特点，分重点推进平台转型。省级层面，对现金流相对丰富的平台公司，强力推进引进战略投资者、增加股权投资，探索债转股以及优先股和股债互换设计，积极推进资产证券化降杠杆；市县区级层面，重点探索推进整合区域资源性资产，市场化纳入区域平台，提升平台公司经营城市的持续盈利能力，打造自我平衡的投融资闭环。

第六，深化改革，构建长效机制。进一步督促地方政府树立正确的政绩观，深化财税、金融体制改革，着力转变依赖性负债发展的模式，积极参与多层次资本市场，扩大直接融资比重，加大产业转型和结构升级，加强财政、金融、发改、国资管理等部门的协同，自上而下构建防范与化解政府性债务风险的制度体系与长效机制。