稳步推进改革 确保农民财产权——关于海南省农村集体产权制度改革情况调研

余 葵 王 刚 高 鸣

为督促指导地方深入推进农村集体产权制度改革，全面掌握改革试点工作完成情况和改革成效，近期，调研组赴海南省海口市琼山区、东方市等2个中央试点地区开展了专题调研，实地走访了本立村、五岳村、乐妹村、生旺村等4个村。从调研情况看，海南省委省政府高度重视，试点地区积极探索，基层干部群众主动参与，形成了共同推动改革的合力，取得了良好的效果。

一、推进改革的主要做法

（一）坚持强化领导，健全制度保障。一是强化组织保障。海南省明确，农村集体产权制度改革工作由省委农村工作领导小组组织领导，并在领导小组下设省农村集体产权制度改革办公室，统筹推进全省改革工作。地方各级党委书记，特别是市县、乡镇党委书记亲自挂帅，承担领导责任，兼任改革领导小组组长。二是强化政策保障。印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》等一系列文件，明确本省推进改革的指导思想、基本原则、改革目标、主要任务、实施步骤、保障措施等。三是强化考核机制。省级层面采取不定期的督导方式，深入市县乡对改革工作机制建立、人员配备、经费保障等情况进行督导检查，确保人员和经费到位。同时，要求各市县梳理细化各项改革任务，明确承担单位，制定分工方案，强化督导考核，层层压实责任。

（二）坚持依法依规，保障农民权益。一是坚持集体所有制不动摇。海南省围绕保障集体经济组织及其成员合法权益这一核心推进改革，坚持改革后集体所有制性质不变、集体经济组织功能不变、集体财务管理体制不变。二是坚持农民主体地位。海口市琼山区充分尊重农民群众意愿，明确改革方案须经三分之二以上村民代表表决通过后方可实施，确保农民的知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。三是兼顾考虑特殊群体。对改革中的重大事项，海南省坚持因地制宜、分类指导，不搞“一刀切”，切实增进改革的和谐性、共享性。在集体成员身份确认方面，要求妥善考虑农嫁女、农转非等少数特殊群体的需求，依法引导落实股权，做到应享尽享、能享则享，避免改革成为农村上访的“导火线”。

（三）坚持试点先行，探索改革经验。一是制定试点方案。2017年6月，海口市琼山区和东方市被中央确定为农村集体产权制度改革试点县（市、区），海南省其他市县也都选择一定数量的行政村开展省级产权制度改革试点。目前，全省共有1984个集体经济组织完成清产核资工作，落实清产核资工作经费485万元。二是总结试点经验。2018年12月，海南省农业农村厅组织召开农村集体产权制度改革现场推进会，各市县改革工作领导小组办公室负责人和各市县农业（农经）部门负责人、业务骨干、技术员等150余人参加会议，学习观摩东方市的改革成功经验，推动改革由点及面逐步展开。

（四）坚持规范流程，强化宣传力度。一是坚持规范工作流程。海口市琼山区将改革过程分为宣传动员、清产核资、成员认定、股权量化、成立组织、总结完善等6个步骤，并要求在每个步骤召开全体大会，实行改革实施方案、清产核资结果、成员身份确认办法及结果、股权量化方案及结果、股份经济合作社成立等公示制度。二是加大改革宣传力度。海南省通过开展多层次、多形式的专题宣传活动，确保改革政策家喻户晓，营造全社会支持改革的舆论环境和推进改革的浓厚氛围。编印《海南省农村集体产权制度改革工作流程》《海南省农村集体产权制度改革资料汇编》等政策读本，向市县、乡镇、村组干部发放，突出改革各步骤的可操作性，做到通俗易懂、贴近实际、易于把握，充分调动基层干部和广大群众参与改革的积极性和主动性。

（五）坚持大胆探索，健全管理体制。一是探索集体资产股权管理办法。在股权设置上，海南省完成改革的地区一般不设集体股，以设置成员股为主，并倡导实行“生不增、死不减”股权静态管理模式。在量化对象上，强调不能以村规民约和村民大会决议违反现行法律政策，防止多数人剥夺少数人的合法权益，同时明确任何成员不能在两个以上集体经济组织享有量化股份。在组织建立上，区分城中村、集体经济发达村和欠发达村等不同类型，采用“一村一策”分类指导，对有一定经营性资产的村组，经过折股量化组建股份经济合作社；对没有经营性资产的村组，组建经济合作社。二是搭建集体资产管理平台。海口市琼山区委托金宇恒公司开发农村集体资产监督管理平台，包括清产核资、资产管理、股权管理、产权交易、抵押担保、财务监管以及资产大数据分析等7个功能模块，把农村集体产权制度改革成果的信息化运用落到实处。东方市委托世纪国源公司建立农村集体产权制度改革信息应用平台，共包含监督管理、统计分析、产权流转和公开公示等4个子系统，实现集体资产信息上图、清产核资结果上网、产权流转交易上平台，有效提升农业农村部门对农村集体经济组织建设发展的信息化管理能力。

二、改革的成效

在各级地方党委政府的正确领导和农业农村等部门的共同努力下，海南省农村集体产权制度改革取得了显著成效，农民群众在改革中有了更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。

（一）农民集体成员权益更有保障。改革摸清了集体家底，厘清了成员边界，通过折股量化确权到户、完善集体资产股份权能，把农民的集体经济组织成员权利落到了实处。海南省完成改革的地区基本构建起“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度，改革后集体经济组织通过建立股权台账、颁发股权证书、实行按股分红，落实了农民集体成员权益。截至目前，全省共有1193个集体经济组织完成股份合作制改革。海口市琼山区、东方市共确认集体成员533757人，量化资产总额4673万元，累计股金分红129万元。

（二）集体经济运行机制更加健全。改革中各地制定了较为具体的操作流程和工作规范，落实民主决策，完善管理制度，制定组织章程，不断健全农村集体经济的有效实现形式和运行机制。同时，改革还盘活了农村集体资产，激活了农村各类要素，促进了集体经济实力不断壮大。到2017年底，海南省农村集体账面资产总额44.4亿元，比上年增长了16.1%；全省农村集体经济组织总收入25.4亿元，比上年增长了26.7%。

（三）党在农村执政基础更加牢固。通过清产核资、成员确认、股权量化、按股分红，增强了农民对集体经济的知情权、参与权和监督权，群众对集体家底更清楚了，对干部更信任了，干群关系更和谐了，有效促进了农村稳定和有效治理。通过这项改革，农民与集体的利益联结机制更加紧密，集体资产得以在阳光下运行和管理。改革后，农村“跑冒滴漏”的现象明显减少，使党在农村的执政基础更加牢固了。

三、改革面临的困难和问题

海南省在稳步推进改革的同时，也面临一些困难和问题，需要在改革过程中切实加以解决。

一是农村集体经济组织市场主体地位亟待明确。农村集体经济组织是集体资产管理的主体，依法代表成员集体行使集体资产所有权。作为一类特殊的经济组织，农村集体经济组织既不同于公司企业，也不同于农民专业合作社，有必要对其进行专门立法。调研中基层干部群众反映，随着改革的深入推进，各地完成改革的村集体大都成立了经济合作社或股份经济合作社，新成立的组织对于正常开展经营管理、公平参与市场竞争的需求日益强烈，迫切需要专门立法对其市场主体地位予以明确和保护。

二是农村产权权能实现仍然存在制约。目前，集体资产股权的有偿退出、抵押、担保、继承等权能实现缺乏具体的制度规范。不少集体经济组织的经济基础仍然薄弱，部分村延续传统习惯与以往做法，集体福利项目没有与股权挂钩，集体资产股权价值难以有效显化。有的地方虽然已经建立农村产权流转交易平台，但相关交易规则及资产评估、合同鉴证、纠纷调解仲裁等配套制度滞后，绝大多数市场的业务还只局限于集体资产的发包租赁和土地经营权流转方面。

三是部分县区改革的动力不足。在思想认识上，有的地方领导干部对改革重视不够，存在怕麻烦、怕发生矛盾、怕丢权失利的心理，缺少主动性和进取心。在领导机制上，个别地方领导体制和工作机制不健全，没有成立专门的改革领导机构，各部门分工协作的工作机制还没有建立起来。在条件保障上，有的地方改革保障不充分，农村集体资产清产核资、集体经济组织登记赋码等改革工作经费不足，基层农经队伍薄弱，指导改革的干部队伍人手不够。在工作进度上，有的地方推进改革的进度缓慢、覆盖面偏小，个别地方只进行了清产核资、成员确认等基础工作，资产折股量化、完善股份权能、发展集体经济、产权流转交易等重点难点工作尚未开展，改革的内容还不够全面和深入。

四、深化改革的对策与建议

为贯彻落实好中央有关农村集体产权制度改革的决策部署，切实完成好中央交办的各项改革任务，针对深化改革需要解决的重点问题，下一步应从以下几个方面发力。

一是推进农村集体经济组织立法。组织有关大专院校和科研机构开展农村集体经济组织立法研究，从学理层面分析农村集体经济组织的立法对象、法人属性、基本特征、治理机制、责任能力等重大问题，为立法做好理论储备。指导有条件的地方开展集体经济组织登记、成员确认和管理、资产量化、资产运营和财务管理等方面的立法探索，为国家层面立法提供更多的实践支撑。

二是加强农村集体资产监管。规范农村集体资产清产核资数据报送流程和验收标准，系统分析清产核资成果，形成全国农村集体经济总账，完成全国清产核资总报告，按程序报送中共中央、国务院。建立健全农村集体资产登记、保管、使用和处置等各项制度，健全年度资产清查制度和定期报告制度，推动清产核资工作常态化、信息化。适应农村集体产权制度改革的新要求，修订完善农村集体经济组织财务会计制度，规范农村集体资产账务核算处理。加快农村集体资产监督管理平台建设，在清产核资、登记赋码两个现有子系统的基础上，逐步将财务会计核算及成员管理、股权管理等改革相关内容纳入平台。尽快建成各级农业农村管理部门及相关部门共享的农村集体资产大数据库，增强集体资产监管能力，开展集体经济运行分析，提高集体资产管理制度化、规范化、信息化水平。

三是发展壮大农村集体经济。深入总结各地发展壮大农村集体经济的做法经验，指导各地不断丰富新型集体经济发展路径，借助农村集体产权制度改革，创新农村集体经济运行机制，探索通过资源开发型、物业租赁型、资产盘活型、乡村旅游型、农业生产型、联合发展型等多种形式发展集体经济，壮大集体经济实力。充分利用各项扶持政策，落实支持农村集体产权制度改革的有关契税、印花税政策，用好政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有的政策，完善金融机构对农村集体经济组织的融资、担保政策，细化统筹安排农村集体经济组织发展所需用地政策，为发展新型集体经济营造良好的政策环境。