宁夏兽医社会化服务改革探索

李靖宁，闫小芹，李 萍，宗亮泽，王晓亮，张和平，罗 锐，黄 龙

（1.宁夏回族自治区动物疾病预防控制中心，宁夏银川 750002；2.宁夏回族自治区畜牧兽医局，宁夏银川 750002）

2017年，原农业部印发了《农业部关于推进兽医社会化服务发展的指导意见》，要求以促进新型兽医制度建设为核心，引导、扶持、发展、壮大各类兽医服务组织，积极推动兽医社会化服务机制创新[1]。宁夏回族自治区（以下称，宁夏）兽医主管部门及时开展调研、制定方案，建立政府购买兽医社会化服务机制，培育各类兽医社会化服务组织，有效承接了由原村级动物防疫员（以下称，村防员）承担的强制免疫、疫情排查处置等兽医公共服务工作，这为找准兽医社会化服务在现代畜牧业体系中的新定位，推进政府购买兽医社会化服务，兽医服务组织培育、管理提供了借鉴[2]。

1 宁夏兽医服务需求和供给

1.1 保障公共卫生安全方面

2018年，宁夏各类畜禽肉类总产量达33.46万吨、禽蛋15.27万吨、奶类160.07万吨。大量的动物源性食品供应，要求兽医服务在做好人畜共患病防控，保障公共卫生安全方面发挥更大的作用。近年来，宁夏政府兽医主管部门通过制定和落实相应的法规、政策和指导意见，为畜间人畜共患病防控工作提供法律依据、政策支持和技术保障。通过对畜间人畜共患病的防控，净化家养畜禽的人畜共患病，降低其在家养畜禽中的流行率，阻止其持续传播，从而降低养殖从业者和消费者感染人畜共患病的风险。

1.2 保障畜牧业持续健康发展方面

2018年，宁夏生猪、牛、羊、家禽饲养量分别达到194.79万头、189.32万头、1 066.59万只和2 255.2万羽。各级政府兽医主管部门及防疫机构现有人员1 449人（行政管理部门41人、动物疾病和预防控制机构385人，动物卫生监督机构349人，兽药饲料检查机构45人，乡镇兽医机构603人），村防员约2 300人。以上人员承担了宁夏的动物疫病强制免疫、检疫、监测、动物卫生监督执法、疫情处置等工作，以及1 173个规模养殖场、40家定点屠宰场，7家兽药生产企业，283家兽药经营企业的监督管理工作。现代畜牧业发展需求与政府兽医主管部门能够提供的兽医服务相比，存在较大差距。

1.3 兽医临床服务方面

兽医专业学校对新发病及疑难病提供诊断服务，其技术水平高，设施条件好，但很难为全区数量庞大的规模养殖场提供服务。龙头企业主要针对加盟的养殖户，能够形成区域优势，但覆盖面有限[3]。饲料兽药经营商户提供部分诊断、检测等兽医服务，也以推销产品为主要目的。乡村兽医为广大散养户提供基本的诊疗、兽药使用等兽医服务，有地域优势，但技术水平较低，难以为规模养殖场提供检测、疫病净化等专业服务。

2 政府购买兽医服务探索和成效

2.1 政策引导和制度建设

2018年，宁夏农牧厅先后印发了《关于推进全区政府购买兽医社会化服务指导意见》《关于进一步做好兽医社会化服务推进工作的通知》，设定目标、制定方案，从以下6个方面推进：一是要求各地兽医主管部门根据辖区情况，有序引导社会力量参与兽医服务供给。成立兽医技术服务合作社或公司，由社会组织提供兽医服务，承接强制免疫、检疫等工作。二是转变用人主体和组织形式，村防员从原有的季节性用工转变为社会组织聘任的全职技术服务人员，法律地位明确。三是向社会公布购买服务项目、内容以及对承接主体的要求和考核验收标准等信息[4]，建立完善政府采购项目预算编报、组织采购、项目监管、考核验收、支付等管理流程。四是培育兽医服务市场。鼓励养殖场、屠宰企业向具备资质的兽医组织购买诊断、检测、无害化处理等服务。五是召开现场会，邀请全区各县（区）的兽医主管部门负责人观摩中宁县政府购买兽医社会化服务改革模式和成效。六是将往年动物防疫结余资金统筹使用，用于支付政府购买兽医服务费用。

2.2 承接主体和市场培育

宁夏通过“三步走”培育兽医服务组织。一是扶持原村防员牵头成立农民专业合作社，承接辖区内散养户的畜禽动物疫病强制免疫、采样、排查等工作任务；鼓励畜牧行业龙头企业、兽药经营企业牵头成立畜牧兽医技术服务公司，为养殖场提供服务，带动周边养殖户共同致富。二是将村防员从季节性用工，转变为全职兽医技术服务人员，由新成立的兽医服务组织统一进行培训、考核，根据专业技术能力和服务范围，在新成立的兽医社会化服务机构中聘任，工作任务、待遇、管理均按照合作社（公司）章程进行规范化管理，精简人员，提高收入。三是对于超龄、业务能力不足，难以转聘的村防员，由县级兽医主管部门根据村防员任职时间，予以一次性补偿。

各地兽医主管部门按照“市场运作、公开采购、政府买单、按绩取酬”的原则，由县（区）或乡镇政府与兽医社会化服务组织签订购买服务协议。春秋两季集中免疫结束后，由县（区）兽医主管部门组织进行考核，根据免疫抗体监测结果，支付服务费用。

2.3 改革成效

截至2018年底，全区22个县（区）新成立各类兽医社会化服务组织108个，成员1 274人，全区95.5%（21/22）的县（区）开展了政府购买兽医社会化服务，覆盖全区81.6%（160/196）的乡镇。村防员由兼职向专职工作人员转变，总人数减少约15.7%，动物防疫工作组织程度、工作效率和待遇都有一定程度的提高。初步构建了由政府购买兽医强制免疫、协助检疫、病死动物无害化处理等服务的兽医社会化服务体系。

3 存在的问题

3.1 养殖主体对政府提供兽医服务的依赖性强

《动物防疫法》规定，政府兽医主管部门组织实施动物疫病强制免疫计划，饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务。长期以来，兽医机构组织村防员为养殖户提供免费的强制免疫服务，养殖者易产生依赖性。尤其是部分散养户，将防疫责任全部推给政府，不履行强制免疫、采样检测义务，间接影响养殖业的健康发展。此外，政府免费为养殖场提供口蹄疫、禽流感疫苗，但因保管和使用不规范造成的疫苗浪费问题也不容忽视。“保姆式”服务也弱化了养殖主体在养殖过程中防疫责任和生物安全意识。

3.2 基层兽医机构力量不足

现有基层兽医服务机构普遍存在人员编制紧张、技术落后等问题，还要承担地方政府摊派的各项工作，难以保障开展兽医公共服务的时间。政府兽医主管部门提供的服务内容、范围、工作量和服务效果不能与待遇、晋升等激励机制挂钩，严重影响基层兽医工作人员的工作积极性。

3.3 社会兽医服务组织能力不足

防疫服务合作社（公司）基本由原来的村防员组织成立，专业化、组织化程度还需要进一步提高。个别防疫合作社（公司）缺乏有效的组织，人员、模式没有根本转变，工作效率不升反降。同时，兽医服务组织由于当前市场局限性，未形成服务产业、行业的体系，经营性收入过低，完全依靠政府购买防疫服务维持。兽医高等院校或科研院所、乡镇畜牧兽医站、动物诊疗机构、兽药饲料生产经营机构、龙头企业兽医技术服务部门和防疫服务队，技术水平参差不齐，服务的能力、覆盖面有限，难以提供系统、专业的兽医服务。

3.4 兽医服务市场化程度低

养殖、经营、屠宰等环节对现代专业兽医服务的认识依然停留在乡村兽医提供诊疗服务的阶段。现有的动物诊疗机构多以宠物医疗为主，为畜禽养殖业和规模养殖场服务的兽医市场尚不成熟。畜禽养殖规模化、专业化程度不高，也制约了兽医服务市场化的发展。由传统畜牧业向现代畜牧业转型发展的过程中，兽医检疫、监测、畜群健康管理、流行病学调查、疫病净化等市场需求还需进一步挖掘。

4 有关建议

4.1 加强顶层设计，激发市场活力

市场是基层兽医社会化服务体系发展的根本动力。对于防疫政策制定、疫病控制扑灭、疫情信息发布、动物卫生检疫监督等具有明显公共属性的工作应由政府部门组织实施；对于常规免疫、诊疗、消毒、检测、兽药使用、无害化处理、疫病净化等服务，均鼓励养殖户向市场化服务主体寻求服务[5]。一是持续推进政府购买兽医社会化服务，处理好政府与市场、政府与企业的关系，将采样、送样、消毒、排查、宣传、培训等更多服务职能交给社会化服务组织承担[6]；二是总结各地好的经验和做法，根据当地的饲养量、饲养模式和饲养水平，探索与当地相适宜的购买服务模式；三是政府保留监管责任，市场能做的一概交给市场，在政策、资金方面大力予以扶持，实现“有限政府”和“活力市场”的有机结合。

4.2 充分培育兽医社会化服务机构

各种模式的服务主体是兽医社会化服务不可或缺的组成部分。一是做好兽医行业“供给侧结构改革”，充分鼓励民间兽医组织的发展，将政府兽医机构从繁重免疫任务中解放出来；二是在管理、技术层面为兽医服务组织提供更多的培训，帮助兽医服务组织实现技术服务专业化、内部管理规范化、经营管理高效化，为养殖业和养殖群众提供更优质的服务。三是利用现有队伍和网络，鼓励社会化服务组织将诊疗、饲料、兽药经营结合在一起，为养殖户提供从繁育到上市的一体化服务；四是通过政府引导和市场配置等手段，引导大型企业建立面向社会服务的高水平的兽医检测实验室，面向社会提供有偿服务。

4.3 强化经费投入的目标导向

财政支持是确保政府购买兽医服务的基本前提。要加大对县乡两级基层兽医部门的资金投入，保障各级兽医公共财政投入只增不减[7]。将购买兽医社会化服务列入年度财政预算，继续探索政府直接购买兽医服务机制，扩大用于购买兽医服务经费的用途和范围，按照工作量、工作内容及时、足额拨付购买服务的费用。根据当地情况适当提高免疫服务收费标准，结合“先打后补”政策，通过经费支持，培育兽医服务主体，促进兽医服务市场持续健康发展。