农户土地经营权资本化经营的若干问题探讨*

◎伍士林

一、农户土地经营权资本化经营的内涵及其运作机理

1.农户土地经营权资本化经营的内涵。资本化经营泛指经营主体围绕资本的保值增值所进行的经营管理。它是把资本的收益作为管理的核心，通过资本本身的技巧性运作或资本的科学运动，以实现资本盈利能力的优化，或进行资产盘活等。狭义的资本化经营则是指以价值化、证券化了的资本按价值化、证券化操作的物化资本为基础，通过流动、兼并、资产重组、托管经营、参股、控股、转让等各种途径优化配置，提高资本运营效率和效益，以实现最大增值目标或盘活存量资产的一种经营方式。本文所指的土地经营权资本化经营则是指拥有农村集体土地承包经营权的农户将其土地经营权的折合成一定量的货币作为资本进行运营。简单地说，就是农户将其土地承包经营权中的经营权作为一种特殊的经营资本来运营，参与各种农业经营活动，如以土地经营权作为投入资本合作经营、以土地经营权作为投入资本参股经营等等。

2. 农户土地经营权资本化经营的运作机理。资本化经营的关键在于被资本化的标的物的存在，在本文中被资本化的标的物则是指从农户土地承包经营权中分离出来的土地经营权。土地经营权是土地经营权人对流转获得的土地依法享有的在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。而该项权利的产生和形成主要得益于近些年来我国农村土地制度的改革与创新。在改革开放之初，我国农村集体土地实行的是家庭联产承包责任制，这种土地制度是将土地的所有权和承包经营权进行了分设，规定土地的所有权归农村集体，而承包经营权则归农户。初期，这种农村土地制度安排对调动广大农户的积极性，促进我国农业生产起了巨大的推动作用。然而，在这种土地制度下，农户既是农村集体土地的承包者也是农村集体土地的实际生产经营者，二者是合一的，土地经营缺乏灵活性，土地经营权也不能流转。近些年来，随着我国农村社会及农业生产的巨大变化，这种缺乏流动性的土地制度已逐渐不能适应我国农业发展的新需要。从2014年起，我国对农村集体土地制度又进行了新一轮变革。这次变革的重点主要是对农村集体制土地实行“三权分置”，即将农村集体土地的所有权、承包权及经营权进行分置，并提出了落实所有权、稳定承包权、放活经营权的农村集体土地制度新架构。此次变革的重要意义在于对土地经营权的权利进行了重新界定。在新的农村集体土地制度安排中，土地经营权被赋予了耕作并获得收益的相对独立的权利。这一变革使得土地经营者获得了包括利用土地进行耕作的权利、合理利用土地的权利、再流转土地经营权或设定抵押权利、以及在土地被依法征收后可获得相应补偿等权利。通过改革，土地经营权正式从农户的承包经营权中分离出来，成为一项单独的权利。“三权分置”不仅为农户灵活利用土地资源，提高土地资源利用效率打下了良好的基础，也为农户进行土地经营权资本化运营创造了前提条件。

二、农户土地经营权资本化经营存在的问题

土地经营权资本化经营尚处于探索阶段，目前，农户在实践中还存有不少问题，集中体现在以下几个方面：

1.承包的土地面积过小、承包经营权比较分散问题。通常而言，资本化经营要求参与者需拥有一定量的资本，且大多资本化经营的周期相对较长。但从当下情况看，我国农村农户承包经营的土地面积都比较小，且分散，这对土地经营权资本化经营有着一定的影响。据统计，我国农村农户家庭户均农地面积仅为0.5公顷，只相当于欧盟的1/40，美国的1/400。承包的土地规模过小、承包经营权分散对农户土地经营权的资本化经营的主要影响在于：一方面，承包土地规模过小、承包经营权过于分散会影响农户土地经营权资本化经营的意愿，常常因为量少而不愿意参与；另一方面，承包的土地规模过小、承包经营权过于分散会导致运营处理不便，在交易过程中农户需分别进行谈判，这势必增加了交易成本。因此，土地承包经营权过于细小且分散无疑对农户土地经营权资本化经营有着一定的妨碍作用。

2.土地经营权的权值量化问题。土地经营权资本化经营的重要前提之一就是要对该土地经营权的权值进行价值量化，然后才能作价运营，并且，估值的高低会直接或间接影响到各参与方的权益。估值过高，对流入方或受让方不利；估值过低，则对农户不利。但土地经营权的权值量化却相当困难，这是因为土地经营权作为农户所拥有的特殊的资产，其权值估值受多重因素的影响。首要影响因素就是该土地经营权所对应的土地价值，它是决定土地经营权权值的最根本性的因素。土地经营权的价值评估本质上就是对该土地的价值评估，而影响土地价值评估的因素是很多的，主要有社会性因素、土地自身因素、自然环境因素以及农产品价格因素等等。而这些影响因素又具有复杂性、动态性、差异性等特征，从而，使得土地价值评估比较难，最终会导致该土地经营权权值的确定比较困难。

3.缺少规范管理问题。一般来说，资本化经营是严肃规范的经营活动，双方的权利和义务应该在交易前就要约定好，必须办有完备的手续，依法依规进行，否则，容易产生各种纠纷，且一旦有了纠纷，也比较难解决。但现阶段我国农户土地经营权资本化经营是比较散乱的，究其原因，还是农户的分散决策及缺乏有效管理。根据《农村土地承包法》，农户在法律规定的范围内拥有充分的承包土地处置权，是自营还是转让经营权完全取决于农户自己的意愿。也就是说，土地经营权资本化经营多为农户自己的自发性行为，属于真正意义上的“民间”活动，各种资本化经营多为其私下活动，而较少政府部门介入，很多的操作并不规范，有的交易缺乏正常手续，有的交易则是手续不齐全，有的交易合同约定不全面、权责利阐述不清等等。这些不规范的经营行为容易引发后期的各种纠纷，会给农户日后的经营带来麻烦。

4.缺乏运作渠道与平台问题。农户土地经营权资本化经营的具体实现形式很多，如土地（经营权）出租、土地（经营权）入股，可集体经营、合作经营，也可参与企业经营等等。但是，由于农村基础条件差，没有规范的权益性产品交易平台以及必要的土地流转保障体系，即便有农户愿意把自己的土地经营权拿出来进行资本化经营，但却没有好的运作平台和渠道供其去实现，客观上也限制了农户土地经营权资本化经营。

5. 服务问题。土地经营权资本化经营一般要经过若干个环节，会涉及不少方面：交易达成前需要做好准备工作，如寻求交易对象、资产评估、相关政策咨询等；交易过程中则需要签订合同，办理各种登记；交易完成后还需要一些后续的管理和跟踪，因此，整个运作过程都离不开诸如资产评估、法律咨询、信息中介等各类服务。但在我国农村各种社会化服务体系还不够健全的情况下，各类服务都比较缺乏，尤其是在乡镇，更缺少此类服务，这也会给农户进行土地经营权资本经营带来不便。

三、促进农户土地经营权资本化经营对策

农户土地经营权资本化经营是一个必然趋势，下一步应该是如何进一步完善的问题，从未来看，需要做好以下工作：

1. 进一步明晰和落实好土地经营权。农户土地经营权资本化经营的核心问题是要解决好土地经营权问题，尽管我国《农村土地承包法》等法律法规对“三权分置”有着较为明确的阐述，但这些法律法规并没有对农村土地承包权、所有权、经营权的具体内容做出充分地界定，也没有对其权能的边界进行详细地划分，这在实践中很容易混淆，运作中不好处置。因此，未来我国要继续推进“三权分置”工作，依法界定好三权的关系，重点是明晰和落实好土地经营权，切实维护所有者、承包者、经营者三者的合法权益，尤其是土地经营者的权益，只有这样才能有效地促进农户土地经营权资本化经营工作的开展。

2. 加强引导与规范。针对当下农户土地经营权资本化经营中所出现的散乱无序问题，政府部门要加强引导与规范。首先是要做好引导工作。政府部门要加强宣传，引导农户土地经营权资本化经营规范有序地进行。政府部门须从具体情况出发，要尊重农户的意愿，因地制宜、循序渐进，可用好的事例做示范来带动，使农户土地经营权资本化经营能够健康地发展。其次是规范。政府部门要建立健全正规的管理机制，强化农户的法制意识和责任意识，提高合同的履行能力。政府部门的规范并不是干预，目的是更好地保护农户的利益，使土地经营权资本化经营能够依法依规地进行。

3.强化服务工作。如前所述，农户土地经营权资本化经营离不开各类服务。这些服务，有的是来自于政府部门，也有的来自于社会。因此，一方面，政府要做好各种本职服务工作，如土地信息发布、政策咨询、法律法规宣传、土地权属登记等；另一方面，还要大力促进社会化服务机构的发展，如资产评估机构、信息中介机构，法律咨询机构等，让这些社会化服务机构也能很好地为农户土地经营权资本化经营服务。

4.提供各种政策支持。为了促进农户土地经营权资本化经营的发展，政府还可以通过各种政策手段予以支持。比如，政府可通过各类农业产业政策直接支持农户土地经营权资本化经营，也可运用财税政策、金融政策来扶持土地规模化经营主体，促进其发展，间接地带动农户土地经营权的资本化经营。