健康城市发展规划下珠海市疾病预防控制体系建设的SWOT分析

尹锡玲， 谭爱军， 朱克京， 张恒秋， 马丹， 李德云

珠海市目前以“大健康”理念为统领，致力于开展疾病预防控制能力升级行动，包括健全重大疾病联防联控制度，完善市、区、镇三级疾病预防控制体系，强化属地疾病预防控制综合能力等，进而促进健康城市建设[1]。目前该市疾病预防控制体系发展面临关键阶段。为梳理疾病预防控制体系发展面临的机会和威胁，分析组织资源，识别自身优势和劣势，本研究在对珠海市部分卫生行政部门、疾病预防控制机构和基层社区医疗卫生服务机构相关管理者的半结构式深入访谈基础上，通过文献研究和宏观政策分析，利用SWOT分析方法对体系建设的内部要素和外部环境进行全面评价，同时提出目前体系发展的对策与建议，为突破疾病预防控制体系在发展过程中遭遇的瓶颈，对健康城市发展规划下的关键阶段完善疾控体系建设提供理论参考。

1 珠海市疾病预防控制体系现状

珠海市共有3个行政区，内含4个功能(新)区，24个乡镇(街道)，常住人口约163万[2]。卫生计生行政主管部门包括1个市级卫生和计划生育局、3个行政区卫生和计划生育局、4个功能(新)区社会保障和公共事业局。疾病控制机构主要包括1个市疾病预防控制中心、1个市慢性病防治中心、1个区慢性病防治站。承担疾病预防控制任务的医疗机构有31个，其中市直(含驻珠)综合性医疗机构7个，区级医疗机构7个，基层医疗机构17个。另有1个区公共卫生指导服务中心，内设有公共卫生部。全市疾病控制卫生技术人员共计442人，其中疾病控制机构卫生技术人员223人(50.45%)；承担疾病控制任务的医疗机构共有从事疾病预防控制工作人员219人(49.55%)。

2 SWOT分析

2.1 优势(Strengths)分析

2.1.1 疾病预防控制工作受到政府的高度重视习近平总书记在2016年全国卫生与健康大会指出：“如果疾病防控不力、传染病流行，不仅人民生活水平和质量受到重大影响，而且社会会付出沉重的代价”。这充分表明了政府高度重视疾病预防控制工作。随着《健康中国2030规划纲要》[3]的颁布和推进，以及《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》[4]的全面部署，疾病预防控制工作已经成为健康中国建设中最重要的任务之一。党的“十九大”再次明确要切实把人民健康放在优先发展的战略地位。

2.1.2 体系建设顶层设计明确随着国家《关于疾病预防中心机构编制标准的指导意见》[5]、《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》[6]、《疾病预防控制中心岗位设置管理指导意见》[7]的发布，广东省也相继出台了《广东省构建医疗卫生高地行动计划》[8]、《广东省医疗卫生服务体系规划(2016-2020年)》[9]、《进一步加强市县疾病预防控制中心建设的通知》[10]等文件。国家、省级层面对疾病预防控制体系内部建设已作出规划，明确了体系属性、机构设置、功能定位，编制配备和人员结构等重大问题，着力解决规划布局各自为政的不利局面，明确了顶层设计。

2.1.3 体系改革初显成效2013年，珠海市疾病预防控制中心整合原珠海市疾病预防控制西部中心而成为公益1类卫生事业单位。同年，原珠海市慢性病防治站与原市结核病防治所整合组建为珠海市慢性病防治中心，为公益2类卫生事业单位。随着机构分类改革的不断推进，由市、区卫生计生行政主管部门牵头，疾病控制机构发挥专业技术优势，实现了在专业技术资源总体不增的情况下，集中优势资源确保了重大疾病防控任务和突发公共卫生事件应急任务，同时指导基层医疗卫生机构组织开展基本公共卫生服务项目。2015年，珠海市城乡居民主要健康指标位居全省前列，全市居民期望寿命达到82.78岁；婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率分别为1.86‰、2.61‰和10.66/10万；甲乙传染病报告发病率为366.76/10万。

2.2 劣势(Weaknesses)分析

2.2.1 体系网络有待健全珠海市设有区级行政区但未设置区级疾病控制中心，区级除斗门区慢性病防治站外均无相应疾控机构配置，这与“县级以上各级人民政府在本辖区内应设立1个疾病预防控制中心”[5]的要求差距较大。没有区疾控中心，市疾控中心承担了大量区级的工作，由于人员和机构缺失，形成职能履行空白[11]。此外，珠海市下辖主城区的香洲区5个街道无公立社区卫生服务中心。辖区的基本公共卫生服务由属地市直(驻珠)综合性医疗机构承担，或区卫生计生主管部门通过购买服务方式由属地私立社区卫生服务中心承担。实际工作中，市级疾控机构直接对接市直医疗单位或基层医疗卫生机构，甚至直接对接私立医疗机构，难免“头重脚轻”。使得重大疾病防控属地管理责任、区域联防与分级负担责任难以落到实处。这种网络体系建设的不平衡，严重制约了属地重大疾病防控与健康珠海战略目标的实现，不利于公共卫生服务能力建设的可持续发展。

2.2.2 体系卫生人力资源总量不足全市疾病控制机构专业技术人员223人，疾病控制专业技术人员配置率1.37/万人，远低于国家1.75/万人的配置标准[5]。此外，基层医疗机构从事疾病预防控制工作的人员中，部分是非医疗卫生相关专业，兼职或编外聘任人员较多，无法满足“专业技术岗位原则上不低于单位岗位总量的85%”[5]的要求。有些私立医疗机构并不重视公益属性的基本公共卫生服务工作，从事疾病控制工作的人员多为临时聘任，人员归属感和工作积极性较低，且人员流动频繁，培训进修效果不明显，技术人员稳定性差，致使传染病报告、基本公共卫生服务等信息报表不能及时收集，漏缺报表等现象时有发生。个别区初步推行了公共卫生计生资源整合，原计划生育服务站停止基本医疗、护理等业务，转型为公共卫生管理为主的公共卫生指导中心。由于编制限制，下设公共卫生部工作人员基本为原计划生育服务站人员，为临床、妇幼保健、护理等专业，多数人员在从事公共卫生业务转型过程中较为吃力，在履行基层公共卫生服务项目技术指导、督导考核职责等方面面临较大困难。

2.2.3 体系内部激励机制有待加强作为体系内部重要组成部分的市疾病预防控制中心为公益性事业单位，中心内员工薪资由财政全额拨款，暂未针对内部制定工作量化指标及具体考核指标，实际工作中常常“干多干少都一样”“无压力、无危机”，绩效激励机制欠缺。同时，基层公共卫生人员时有“同工不同酬”现象，严重影响人员工作的积极性。

2.2.4 医疗与预防协作机制存在缺失环节由于缺乏区级疾控机构，需其承担的流行病学调查、疫情处置等任务，一部分由市级疾控承担，但市级疾控力量毕竟有限，另一部分则直接由医疗机构承担，甚至疫苗相关疾病的疫情处置任务由预防保健门诊承担。实际工作中会出现“临床医生一边看病，一边填写流行病学调查表”或者护士开展疫情处置的情况。医疗与预防协作机制存在缺失环节，无法有效开展功能合作。

2.2.5 高层次人才短缺相对于疾病控制体系的能力建设可持续发展要求，目前体系内领军型人才短缺，学科特色和优势有待成形，高层次人才配备及学科能力建设还不能适应发展的要求。

2.3 机遇(Opportunities)分析

2.3.1 地缘位置及区位优势珠海地处珠三角腹地，扼守珠江口西岸，是中国五个经济特区之一。随着“一带一路”倡议实施、粤港澳大湾区创新高地建设、珠三角自创区高水平建设，港珠澳大桥开通等历史性机遇，珠海市提出围绕“优化东部、补齐西部、提升海岛、南北共进”的基本思路，着力推动全市各区域卫生与健康事业均衡发展。

2.3.2 健康城市发展规划珠海市“健康城市”创建目标为公共卫生事业发展带来了历史机遇。发展规划明确提出，要开展疾病预防控制能力升级行动，包括健全重大疾病联防联控制度，完善市、区、镇三级疾病预防控制体系。作为贯彻落实“十九大”精神，以及习近平总书记关于“健康中国”建设的重要讲话精神的重要举措，进一步强化疾病预防控制体系建设是建设健康城市的内在需求。

2.3.3 卫生强市的时代要求广东省提出了“建设卫生强省、打造健康广东”的重大战略部署，卫生计生事业面临良好的发展机遇。珠海市关于建设卫生强市的决定[12]中提出：“各区建立综合性公共卫生计生管理服务平台，强化区级公共卫生服务管理职能，明确市级统筹指导、区级综合管理、镇村分级实施的公共卫生管理模式”的要求，尽快建立区级专业公共卫生机构迫在眉睫。珠海市构建医疗卫生高地行动计划(2016-2018年)[13]已启动。此外，珠海市目前开展卫生援疆任务，与新疆第三师图木舒克市共同就疾病预防控制体系、社区基本公共卫生服务专项项目管理能力建设进行合作研究。

2.4 威胁(Threats)分析

2.4.1 疾病预防控制工作任务艰巨随着疾病谱不断变化，影响居民健康和威胁社会公共安全的主要疾病逐步从传染性疾病转变为不良生活方式、饮食习惯等导致的慢性非传染性疾病[14]。同时，新发、突发传染性疾病威胁增加，多重健康问题并存，新时期疾病控制工作形式仍然严峻，各项防控任务十分艰巨。空气、水、食品、企业生产性活动等引发的食品中毒、职业中毒和其他生物健康效应时常成为社会关注的公共卫生热点，与此同时，相关健康危害因素监测与风险评估体系还有待完善。

2.4.2 跨区域(口岸)联防联控压力倍增珠海市比邻港澳，为我国第二大陆路口岸。国际贸易合作紧密，人流、物流和贸易往来频繁，给传染病突破地域限制快速蔓延和跳跃式传播的风险提供了条件[15]。H7N9人禽流感、中东呼吸综合征(middle east respiratory syndrome，MERS)、寨卡(Zika)等新发传染病和再发传染病的威胁、压力持续存在。

2.4.3 公共卫生服务均等化建设亟待增强疾病预防控制体系为整个社会群体提供公共产品，其服务的对象是社会公众。在居民健康状况不断改善的同时，居民的健康意识不断增强。同时，珠海素来为旅游城市、宜居城市，旅居人口及“候鸟式”养老人员日益增加，而异地务工人员及其子女数量也不容忽视。公众在对公共卫生服务的多样化、多层次化方面不断增长，对各类医疗卫生机构服务水平与服务质量提出了更高要求和更多期待。医疗卫生机构需转变服务模式和服务结构，从单纯的疾病诊疗和防治向综合性的健康干预和健康管理转变[16]。

3 讨论和建议

3.1 SO策略：利用政策优势、突出核心引领，打造疾控体系创新发展平台

疾病控制工作是维护人民群众健康的一项根本性基础工作，也是全面建成小康社会的重要保障。在健康城市发展规划下，以“卫生强市”和“高地建设”为契机，市疾病预防控制中心已经成功引进了华中科技大学同济医学院公共卫生学院“环境与健康研究所学科团队”作为高层次卫生学科团队，致力于“完成高位嫁接，助力学科成长”，打造公共卫生创新平台，依托此开展学科带头人和技术骨干的培养，为疾控工作可持续发展奠定基础。

3.2 ST策略：联防联控、健全工作机制，满足公共卫生服务均等化需求

针对跨区域(口岸)联防联控压力，需加强与港澳合作，统筹协调体系内各类机构联合推进疾病预防控制工作。充分发挥防治重大疾病工作联席会议制度作用，明确职责分工，密切沟通协调和配合。加强对流动人口的管理及政策倾斜，如依托居委会开展集中摸底行动，为流动人口建立健康档案，开展健康教育等，以满足公共卫生服务均等化需求。探索研究适宜的基本公共卫生服务项目管理技术，可为卫生援疆等异地开展管理服务奠定理论与实践基础。

3.3 WO策略：统筹规划、强基固本，完善疾病预防控制体系网络

针对疾病预防控制体系网络不健全，建议加大投入、统筹规划，在三个行政区各设置一家区级“疾病预防控制中心”。各经济功能(新)区可参照各行政区设置相应机构。全市应形成以市区两级疾控机构为龙头，综合医疗机构为纽带，镇街医院和社区卫生服务机构为基础的三级疾病预防控制体系[16]。在操作层面，可结合各区公共卫生计生技术资源整合进程一并推进，各街道均需建立政府举办的社区卫生服务中心，免费向全市城乡居民提供各项基本公共卫生服务项目。按标准配备公共卫生专业技术人员，夯实基本公共卫生服务实施主体的组织基础。要从人、财、物等方面对承担公共卫生服务职能的基层医疗卫生机构以及承担指导、考核、培训任务的专业公共卫生机构予以保障。

3.4 WT策略：推进融合、完善体系功能，健全激励保障机制

在健全的体系网络基础上，以深化医改为契机，加强专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院之间的分工协作，不断完善服务体系功能。加快研究制定符合公共卫生行业特点的薪酬制度和绩效考评机制，提高广大公共卫生人员参与医改的积极性、主动性和创造性。把竞争机制引入到人才培养中，建立优胜劣汰、富有活力的用人机制。要根据疾病预防控制机构执业风险高等特点，科学核定疾病预防控制机构绩效工资总量，合理确定考核分配机制，推动疾病控制机构与事业可持续发展。加强传染病防治人员健康权益的保护，贯彻落实传染病防治人员工资待遇倾斜政策。健全公共卫生服务项目考核机制，定期组织开展基本和重大公共卫生服务项目执行情况的绩效评估。