农村集体经营性资产股份化改革的法律规导

我国农村集体经济下以土地和农业经济为主要存在形式的经营性资产在当前日益呈现出体制僵化和缺乏经营活力的现象。以股份化改革盘活农村集体经营性资产的发展活力是我国农村集体经营性资产改革的重要出路。然而，农村集体经营资产的股份化改革必须被纳入法制轨道，用法律来对其进行规范和引导，并通过建立完善的相关立法体系，明确股权主体，理顺归属关系，建立监督体系。只有这样，才能建立起科学合理的股权结构，形成健全有力的内部治理机制。

一、农村集体经营性资产的内涵、范围与股份化改革优势

集体经济是我国公有制经济的重要组成部分，也是巩固和发展社会主义的重要物质基础。同时，集体经济还是我国农村经济的主要组成部分。在探讨农村集体经营性资产时，农村土地产权的股份化流转是最重要的问题。要在股份化改革视角下探讨集体经营性资产问题，需要更为科学精确的理解集体经营资产的内涵和范围，同时还要对股份化改革在集体经营性资产运作中的优势有所了解。

（一）集体经营性资产的内涵

农村集体经济组织在经营农业和非农业的经济活动中积累的资产都属于集体经营性资产。我国《宪法》对集体财产的解释是，集体财产是发展集体经济的重要物质基础。我国《物权法》第58条规定，集体所有的动产和不动产都属于集体资产。集体经济范畴中集体所有制所确立的所有权所对应的客体便是集体资产。原《民法通则》 第七十四条第一款规定，劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，集体经济组织的财产，集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施以及集体所有的其他财产。[1]（P7）综上，农村集体经营性资产应当是农村集体经济组织在直接经营或出租、转让等间接经营中实现集体财产增值，为村民集体提供服务，且在公平分配中实现集体成员利益的所有财产。

（二）农村集体经营性资产的类型

目前，依据农村集体资产的经营性特点，可将农村集体资产分为三种类型，即资源资产、经营资产和非经营资产。第一类是农村土地资源以及依附于土地之上的其他自然资源，包括耕地、林地、草地和滩涂等，是农村集体组织的资源财产。第二类是出租或出让集体所有的房屋、建筑物和兴办集体企业的直接经营中积累的财产以及集体经济组织在其他经济组织中持有的份额财产、无形资产等非直接经营方式所有的财产。第三类是集体经济组织在教育、科技和卫生等方面提供的公共服务财产。因而，集体经营性资产并非等同于集体财产，集体所有之土地以及其他自然资源并不属于本文讨论的范畴，本文所谓集体经营性资产主要是指第二类，即集体企业以及其他具有集体经营特点的经营形式和经济成分。

（三）农村集体经营性资产股份化改革的效能

目前，农村集体经济作为公有制经济的组成部分，在经营性资产改革中面对的主要问题跟国有企业一样，主要是体制僵化造成的运转效率低、经济效益差、资产监督管理体制落后以及集体财产流失等问题。与国有企业改制一样，以股份化改革盘活农村集体经营性资产的增值和发展潜力是切实有效的途径，且我国已就此开展试点多年。那么，股份化改革在农村集体经营性资产改革中有哪些优势呢？股份化改革即股份改制，也叫股份制改造，主要是指企业依照《公司法》和《证券法》等法律规定，将过去具有公有制属性的企业改造为股份制有限公司。股份化改革的目的是要在农村集体经济中的经营性资产如集体企业中通过股份化改造建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。[2]（P75）通俗地将，农村集体经营性资产的股份化改革就是要将集体企业以及其他具有集体经营性质的经济成分纳入现代企业制度框架内，以赋予其现代企业的发展活力。

二、农村集体经营性资产股份化改革中法律规导方面存在的问题

市场经济具有法制性，股份化改革本质也是个法律问题。因而，探讨以股份化改革盘活农村集体经营资产的增值活力就必须充分发挥法律机制的规导作用，在将农村集体经营资产股份化改革纳入法制监管规导的同时，通过有序的竞争和规范的制度为其提供法律保障和机制激励。为此，本文应当对当前农村集体经营资产股份化改革中面对的法律规导难题进行充分认识。具体来说，我国当前农村集体经营资产在股份化改革中，在法律规导方面还存在诸多问题，这主要存在以下几个方面：

（一）法律规范不健全，股权主体资格不明

事实上，我国在公有制经济股份化改革中的实践早在改革开放之初便已展开，且积累了丰富经验，并在立法规制上建立起了较为成熟的法律体系，然其主要是在国企改革实践当中，而在农村集体经济尤其是集体企业股份化改革中虽进行了一些试点，然在立法规范上依然相当薄弱，至今没有对此进行明确规范的专业法规，而受制于集体经济的作为公有制经济重要组成部分的特殊特点，现行《公司法》和《证券法》在集体企业股份化改革中直接运用尚面对一定政策限制。在此情形下，农村集体经营性资产在股份化改革中出现的最重要问题之一便是股权主体资格难以明确界定。显然，集体成员应当是农村集体经营资产的所有权主体。然而，我国法律对于集体成员资格认定尚无明确规定，且其因上学、就业、婚姻以及其他户籍变动处于不断变化之中，故学界对集体成员资格认定尚存在争议。[3]（P145）此种情形导致农村集体经营资产若完全以户籍归属进行限定也存在诸多问题，如学生考取大学并将户籍暂时迁出是否仍然属于集体成员并享受集体经营性资产的股份权益便是一个难以解决的问题。

（二）股权结构设置不合理，量化分配方式不科学

股权结构如何配置也是我国农村集体经营性资产股份化改革面对的重要问题，股份化改革的重要目的是为集体企业建立现代企业制度，通过明确产权和产权结构以形成清晰的权责关系。在实践中，我国农村集体经营性资产的股份化改革在产权设置中争议的焦点主要是是否设置集体股，且有学者建议在设置个人股的同时还要设置贡献股。集体股设置的目的是为保障集体企业的正常经营以及农村各种公共事务和事业的开支，个人股则是依据农民集体成员资格进行股权收益分配的基本形式，其目的是保证农民的股份化基本收益，而贡献股则是考虑在集体企业经营中有些人贡献大应当适当予以奖励分配。实际上，以上三种股权的设置都有其合理性，然各地农村经济发展水平不同，且因缺乏明确的法律规定，故在实践中面对诸多争议，比如有些地区农民便对设置集体股难以接收。股权结构确立后，如何依据股权结构进行收益量化配置也是一个重要问题。如果设置集体股、个人股和贡献股，三种股权的比例如何配置也缺乏明确法律规定，若比例规定不合理可能会引发利益纠纷。[4]（P46-48）

（三）组织管理机制不健全，股权权能不明确

村集体是农村集体资产股份化改革的基本载体，然如何在此基础上进行资产性经营，理顺村集体组织行政权和集体企业经营权之间的关系，却是集体资产改革中面对的重要问题。目前，我国集体经营性资产股份化改革一般采用股份公司形式设置了股东大会、董事会等体现股东管理权的机制，然大多流于形式。在股份化改革后的集体企业中，村领导或者少数人说了算的情形普遍存在，不仅严重挫伤了农民股东的参与热情，侵犯了其作为股东的知情权和监督权，而且容易造成个人专断，甚至贪污腐化。股份化公司的治理结构无权虚设、集体企业职业经理人制度不健全且受到村级行政权干扰和监督管理机制缺失无力使农村集体经营资产股份化改革流于形式，凸显出其组织管理机制建设中存在重大弊端。另外，依据我国《物权法》规定，所有权人对动产和不动产依法享有占有、使用、收益和处分权。在各地农村集体经营性资产股份化改革中并未依据量化股份赋予农民相应的占有、收益、退出、抵押、担保和继承权，导致集体财产的量化股权与公司股东存在本质区别，也是农村集体经营性资产股份化改革面对的重要问题。[5]（P9）

三、农村集体经营性资产股份化改革法律规导机制的构建路径

习近平总书记在党的十九大报告中也提出了乡村振兴战略，并将“三农”问题视为党的工作的“重中之重”。实现乡村振兴，基础在乡村经济振兴，途径是要不断推进农村经结构调整和产业升级，不断健全农村市场机制，前提是要理顺农村集体财产的产权归属问题。在农村集体经营性资产因体制、机制和政策限制而处于僵化发展的形势下，通过股份化改革盘活农村集体经营新资产来带动乡村经济发展和增加农民收入具有显著优越性。然而，要充分发挥股份化改革的现代企业制度优势，农村集体经营性资产的股份化改革依然面对诸多法律规制难题。我国应在既有农村集体财产股份化改革所取得的经验基础上，分析其中存在的法律规制问题，并提出针对性的解决措施。针对我国农村集体经营性资产股份化改革中存在的问题，本文提出如下建议：

（一）推进相关立法工作，建立完善的法律规导体系

目前，我国农村集体经营性资产股份化改革之所以在实践中存在诸多问题，主要与法律体系建设不健全有关，其中存在的股权主体不明确、股权结构配置争议、股权量化分歧、组织管理机制问题以及股权权能保障不力等问题，实际都与法律体系不健全和规导机制乏力有关。对此，我国在立法规划上立足学界讨论和实践总结已经做出了一定立法筹划，如国务院颁布的《关于印发全国农业现代化规划（2016-2020年）的通知》中便明确提出，今后要进一步推动农村集体资产的确权到户和股份化改革，让农民依股权享有集体财产的占有、收益、有偿退出、抵押、担保和继承等六项权利，力争到2020年形成健全有效的农村集体财产股份化改革机制。同时，学界还广泛呼吁出台《农村集体经济组织法》，进一步明确农村集体经济组织的权利和义务、内容和职责。也有学者建议在《农村集体经济组织法》中仿照公司法对农村集体资产的股份化改革进行规制。对于如上立法规划和学界讨论，我国应积极推动立法实现，依构建起完整的农村集体经营性资产股份化改革法律规范体系。[6]（P29）

（二）明确股权主体认证标准，构建合理的股权配置结构

在将农村集体经营性资产量化为股份并分配到集体成员的过程中，如何确定股权主体是关键问题。在既有实践中，各地在确定股权主体时多带有乡土色彩。我国《物权法》明确规定，农村集体成员对集体财产享有权利。因而，确定农村集体成员身份便是成为集体财产股份化改革股权资格认定的关键。因集体财产及其所属的集体经济组织具有不同于一般企业的特点，故采用户籍一刀切并不现实。在集体成员人格认定中，我国要以户籍为基本依据，同时兼顾农村集体财产的社会保障功能，并充分考虑外嫁者、嫁入者、外出参军和学习人员等户籍发生变动者的实际利益，在兼顾如上因素的基础上确定集体成员资格。在股权配置中，农村集体经营性资产的股份化改革要合理配置股权结构。对于集体股，虽然其具有保证公共事务运行作用，然若保留不仅制约了股份化改革的的彻底性，且随着资产增值会造成二次改革的必要，也容易造成农民的误解，故建议取消。对于个人股的设置，应当在坚持“一人一股”前提下，兼顾个人贡献和要素投入数量，设置劳龄股、增资股和资源股等。

（三）科学确立股权量化比例，健全内部治理机制

确定股权配置结构后，各种股份种类在股权量化中的比例关系到利润的分成占比，因而至关重要。如果股权量化比例不合理，不仅会违背集体经营性资产公平分配的原则，而且会因造成内部利益冲突而降低股份化改革的激励效果。如上所属，集体股在股份配置中不宜保留，而在确立基本个人股后，为保证集体成员基本权益，应当合理配置基本个人股与其他劳龄股、资源股和增资股等之间的比例关系。对于基本个人股的占比，我国应当在立法中给予基本指导原则或具体比例，而对于其他股份种类的占比，各地可依据各自实际情况由股东大会商议确定。[7]（P22）另外，我国还要进一步立法明确农村集体经营性资产股份化改革后所形成的经营组织的独立性，明确股东大会、董事会、职业经理人以及监事会等公司机构的具体职能，理顺村委会组织领导与集体企业股东和经理人之间的关系，避免行政干预对集体企业经营管理造成影响，将股份化改革后的集体经济纳入现代企业制度之下。

（四）依法保障股权权能，提升社会保障托底职能

农村集体经营性资产属于农村集体财产，而股份化改革的目的便是将集体经营性财产权量化后赋予集体成员，股权作为集体成员对集体财产所有权的应当在股份化改革后的经济实体中依法得到体现和保障。依照股权结构及其量化比例，农村集体经营性资产股份化改革中要在股东权能上做到相应体现，如股权所有权依据持股比例参加股东大会、董事会、听取职业经理人述职、参与拟定集体财产实体经营章程、对企业经营发展现状的知情权以及其他股东应当依法享有的权能应当依法得到保障。[8]（P67）同时，农村集体经营性财产的股份化改革因取消了集体股，故其社会保障职能相应降低，且股份化改革后的实体经营收益也会因经营状况有所变化，故也许会在股份化改革后暂时出现一些村集体成员生活困难的现象。对此，我国在农村集体经营财产股份化改革过程中应当相应健全农村的社会保障制度，为改革提供有效的托底保障作用。