乡村振兴战略背景下农村互助金融体系构建研究——以山东省为例

孙学立

（中共济宁市委党校，山东济宁 272003）

在乡村振兴战略背景下，要实现农业农村优先发展，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕的总要求，必须要解决钱从哪里来的问题。在农村，由于信息不对称、缺乏抵押物、风险高等原因，金融一直游离于农业的产业链、创新链、人才链、市场链之外，特别是新型经营主体的金融需求更是难点。乡村振兴是一个大战略，必须有真金白银的硬投入，这势必要引进更多、更加灵活的金融活水，为乡村发展注入发展动力。当前和今后一个时期，构建适合农业农村特点的新型农村互助金融体系，推动农村金融机构回归本源，把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，对于满足乡村振兴多样化的金融需求非常重要。

山东省作为农业大省，广大农民对生产资金需求很大。自2015年1月29日，省政府办公厅下发《关于印发山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案和山东省农民专业合作社信用互助试点管理暂行办法的通知》以来，山东省内具有互助金融性质的农村信用合作组织发展很快。在地方政府的有力推动下，从互助金融组织的审批设立到互助金融业务的规范，都确保了资金的安全运营，业务模式也得到不断创新。但同时也应看到，农村新型互助金融的整体发展与山东省经济发展水平和农村农民对资金的需求相比，还存在一些不足，比如，农民专业合作社社员资金需求与内部资金供给缺口存在周期性、结构性矛盾，农村互助金融管理过于依赖能人，农村互助金融业务存在打政策“擦边球”风险，农村互助金融专业人才短缺以及组织监管制度供给不足等。笔者通过大量实地调研，分析总结山东省在新型农村互助金融组织体系构建方面存在的问题和原因，进而提出可操作有针对性的政策优化建议，以期为政府决策提供借鉴。

一、新型农村互助金融体系构建研究述评

（一）国外研究述评

国外关于农村互助金融的研究较多，最早的合作制原则是德国学者罗虚·戴尔提出的，他提出的合作制原则为西方的合作社发展奠定了一定基础。在对互助金融定义的研究方面，不同的学者从不同角度给予界定。比如，在国际合作社联盟成立100周年（1995）大会上，对合作社做出了定义，并且至今为人们所普遍认同，认为“合作社是由自愿联合的人们通过其共同拥有和民主控制的企业，满足他们共同的经济、社会和文化需要及理想道德自治联合体”。［1］将互助金融放在合作经济的范畴下研究，那么互助金融就是一种合作组织或服务性企业，目的在于促进各自经济的发展。德国、法国、瑞士都在《合作社法》中对合作社有着各自的定义，在德国和瑞士的法律中，合作社旨在实现社员的经济利益；在法国的定义中，合作社在于满足社员共同的需求。［2］史屈克·兰德（1992）对于该组织定义为一种人的结合，而人与人之间具有平等的地位。索尼奇·森（1990）则认为互助金融是满足自身的货币需求，同时盈余在社员间平均分配的自我经营的组织。［3］与将互助金融视为合作经济的一部分不同的国家是日本，其将农村互助金融视为农村经济体系中农业合作协同组织的一个子系统。

（二）国内研究述评

国内学者从不同角度对农村互助金融发展进行了研究。徐沈（2010）认为，新型农村金融组织发展、不仅为激活农村金融市场、缓解农村资金供求矛盾提供了新思路，而且有利于吸纳农村闲置资本，从而更好地投资于农村经济发展和新农村建设。［4］蒋玲（2009）通过研究政府金融机构、借款人及农村非正规金融组织三个经济主体之间的逐利行为，利用经典均衡理论，分析得出我国农村非正规金融兴起的必然性，且具有自主交易、市场效率和不可操控性等特征。［5］邵传林（2011）通过对国外文献关于农村非正规金融问题的研究进行概览，发现农村非正规金融不仅能够降低农户借贷的外生交易费用，还能够降低制度性的内生交易费用。［6］任国强等（2012）认为农村金融组织体系只有通过不断创新，才会形成一个对农村金融事业的持续激励机制。［7］蔡则祥（2002）在对金融组织体系完善标准理论分析的基础上，深入考察了中国农村互助金融组织体系稳定性、效率性和适应性的现状，进而提出了建立“双重四元农村互助金融组织体系”的构想，并从八个方面进行了论述。［8］

综上所述，国内外学者分别从不同角度对农村互助金融问题进行了深入研究，但从目前现有的文献研究看，关于新型农村互助金融体系构建问题的研究不多。当前我国农村金融的创新已经进入到制度创新阶段，在制度创新中，组织体系创新又比业务创新等其他创新层次更高。本文将在前期文献研究的基础上，从组织体系创新角度结合山东省实情，对农村新型互助金融体系构建进行系统性的论证与研究。

二、山东省新型农村互助金融体系发展概况

近年来，山东省具有互助金融性质的新型农村金融互助组织发展很快，既弥补了正规金融服务的空白，又在一定程度上解决了农村资金短缺问题，对新型农业经营主体的培育和生产经营规模的扩大起到了很大的促进作用。

（一）整体发展情况

自2015年1月29日山东省政府办公厅下发《关于印发山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案和山东省农民专业合作社信用互助试点管理暂行办法的通知》以来，全省新型农村合作金融工作发展十分迅速。2005年末，山东省27个新型农村合作金融试点县（市、区）中，有78家农民专业合作社取得信用互助业务试点资格，参与社员（包括法人社员）8140人，累计发生互助业务556笔，互助金额1748.4万元。2016、2017两年时间，试点县（市、区）、取得信用互助业务试点资格的农民专业合作社、参与社员（包括法人社员）和互助金额都得到快速增加（见表1）。

表1 2015—2017年山东省新型农村合作金融发展情况

2018年农村合作金融继续良好发展态势，截至2018年4月末，山东省共有116个县（市、区）和14个开发区的406家农民专业合作社开展信用互助业务试点，参与社员（包括法人社员）2.8万人。

（二）山东省开展新型农村互助金融的主要做法

1.严格准入审批程序

在对农民专业合作社取得信用互助业务试点资格的审批上，均要求向所在县（市、区）地方金融监管局提出书面申请，达到规定的信用互助业务试点准入条件，取得“农民专业合作社信用互助业务试点资格认定书”后，才可以开展试点。取得信用互助业务试点资格的农民合作社在开展信用合作的业务中，大都坚持“社员制、封闭性、不吸储放贷、不支付固定回报”的原则红线，严格根据资金需求人的家庭收入、健康状况、人品口碑等对其确定一定借款额度。

2.规范业务，确保资金安全

对于取得信用互助业务试点资格的农民专业合作社，其互助资金来自社员自愿承诺出借的资金和合作社货币股金。这就意味着农户可以不把自己的存款从银行提取出来，而只要履行一个承诺出借手续，当信用部需要用钱时，通过托管行，就可以将承诺款项的一部分或全部提取出来用作信用贷款，银行在这里起到了资金保管的作用。

3.不断创新业务模式

在广大农村，有很多贫困户在发展经济方面有想法、有思路，但是家庭原因，他们缺少资金，现在很多可以通过农民专业合作社互助资金来解决这一难题。在互助金融发展模式上，山东省各地不断创新出新的业务模式。比如，嘉祥县推行“农村金融互助合作+精准扶贫”新模式，将信用互助融入合作社生产经营，由社员自愿开展互助合作，风险自担。还有乳山市新自然草莓合作社与乳山寨镇北司马庄村贫困户展开合作。

4.政府有力推动

2015年试点以来，山东省各地市都陆续出台《农村资金互助合作社试点工作方案》，建立各项规章制度，加大扶持力度，并在工商、税务部门注册登记。在此基础上，利用各种宣传方式，宣传资金互助合作社的作用和成效，让农民切实感受到农村资金互助社的高效和便利，提高村民的认知度，调动其入社积极性。比如，枣庄市设立了政府财政专项资金，对农村资金互助合作社进行扶持、贴息，并探索建立风险补助制度，对于每一个农村资金互助合作社，按照其规模给予一定的风险补贴。支持农村资金互助合作社与银行、保险等金融机构建立多方面的联系，引导商业金融机构加强与农民资金互助组织的合作，对达到一定规模、管理比较规范的农民资金互助组织给予一定贷款支持。

三、山东省农村互助金融体系构建存在的主要问题

虽然山东省各地互助金融业务发展的势头很好，但同时也要清楚的看到，农村互助金融的发展质量和水平与山东省经济大省的整体总量相比，还很不匹配，发展中存在着很多问题需要进一步完善。

（一）社员资金需求与内部资金供给缺口存在周期性、结构性矛盾

农业生产经营具有季节性、周期性的特点，因此用于农业生产经营的互助金融资金也会随季节变化而变化，即互助金融资金使用具有季节性，也就是说在农忙时节，在蔬菜水果种植阶段，大多农民都需要资金购买种子化肥农药薄膜等农业生产资料及农机具等，导致互助金融资金在某个农忙时节使用金额比较大、使用次数比较频繁，短时间内可能会出现资金紧缺等问题，而农业生产资金必须及时满足否则错过种植生产季节将会延误生产严重损害农民的利益。这种农业生产的周期性决定了农民对资金需求的相对集中，互助金融组织内部资金调剂困难比较大，经常出现僧多粥少的情况［9］。

（二）农村互助金融业务风险依然很大

首先是政策风险。农村互助金融业务面临的政策风险主要是资金池风险、吸储和吃利差的风险。其次是内部管理风险。农民专业合作社内部开展资金互助一般都制定了管理办法，但没有规范的章程，很多都没有专门的财务制度和会计科目，也没有专门的金融专业人员，存贷利息、盈余分配标准和形式各异。［10］

（三）农村互助金融专业人才短缺

农村人口的空心化和老龄化一直是广大农村地区经济发展的短板。现有合作社互助金融业务人员基本上都由当地农民构成，他们普遍存在着专业知识与经验欠缺的问题［11］。具体表现在财务人员接受专业培训的较少，财务管理不健全。在实际操作过程中，大多数社员对互助金融业务不熟悉、不敢用、不会用，造成了互助金融业务量少，严重影响了互助金融业务的开展。另外，农民专业合作社内部开展资金互助组织的工作人员基本上由当地农民构成。他们对合作制原则以及相关金融知识的把握十分欠缺，人员素质较低。农村互助金融管理过于依赖能人。这样往往会出现运作不规范，民主管理执行的不好，极易出现挤兑的问题［12］。

（四）农村互助金融组织监管制度供给不足

面对新出现的微型金融组织，有关部门监管经验有限，政策制订者还存在相当模糊的认识［13］。监管制度缺乏合理而科学的考量，监管权的配置不明确，形成了“谁批准谁监管”的格局，这些问题的存在，导致监管效果不佳，造成“监管失灵”。

四、完善和发展山东省新型农村互助金融体系的建议

农村互助金融发展涉及政府引导、业务规范和人才政策等方面，为进一步完善和发展山东省新型农村互助金融体系建设，从以下方面提出政策建议。

（一）扩大农村互助金融组织资金来源

新型农村互助金融组织普遍存在着资金规模较小，向农户提供贷款数额有限的不足［14］。因此，要创新体制机制，扩大资金来源渠道。首先，要鼓励和引导民间资本进入农村金融互助组织。鼓励民间资本发起或参与设立新型农村金融互助组织，提高新型农村金融互助组织资金规模；其次，建立农村互助金融组织之间的资金调剂机制，形成一个地级市范围内的资金调剂网络。

（二）加强农村互助金融业务风险防范

要突出重点风险防范。首先是要控制互助金融组织带头人的道德风险，由于普通社员、存款人（债权人）等的监督不力，内部成员（理事长、经理或主办会计等）从事具体经营决策的各个主体掌握了资金互助组织的实际控制权。其次，要防范假借“专业合作社”名义开展非法集资活动。农民专业合作社普遍存在成员的异质性问题，多数合作社由农业企业或者专业大户主导，企业或者大户资金流动性发生困难的时候，容易发生违规筹集资金，更为严重者，甚至发生非法集资金融诈骗案。

（三）建立有效监管机制

要建立有效监管措施，确保互助金融资金封闭运行，确保资金互助发生在社员之间的“熟人社会”，充分发挥互助金融组织的“信息对称”优势［15］。此外，要建立互助金融组织的信息披露制度。互助金融组织应按要求向社员、监管部门、提供融资的银行业金融机构披露经中介机构审计的财务报表和年度业务经营情况、融资情况、重大事项等信息，必要时应向社会披露。

（四）加大政府引导和扶持力度

各级政府应当积极出台相关配套政策，引导农村互助金融在运行模式、经营理念、管理机制上不断创新完善，实现互助金融的跨越式发展。在财政税收方面，探索建立财政专项资金对新型农村合作金融的风险补偿制度，政府可通过发放低息贷款，提供税收、贴息、风险补偿等直接或间接手段为互助金融组织提供支持。

（五）建立健全专业人才培养机制

聘请专业人员定期为互助金融从业人员进行技术指导和业务培训，规范从业人员的日常业务操作。建立互助金融从业人员专业素养、技能考评机制，有效促进从业人员相关业务能力的不断提高。加强与其他金融机构的交流沟通，建立与村镇银行、信用合作金融等机构从业人员的经验交流机制及平台，实现农村互助金融从业人员综合业务能力的快速提高。

五、结语

新型农村互助金融体系的构建是一项复杂的系统工程。农村互助金融发展也不单纯是资金融通或经济问题，它会受特定的政治、经济和文化的影响。党的十九大报告提出要大力实施乡村振兴战略，国家把农业农村发展放到了优先发展的位置。金融作为现代经济的血液，改革开放40年来，我国城市现代金融体系的建立与完善，催生了城市经济的繁荣发展。多年来，资金短缺一直是农村经济发展面临的最大障碍，农村金融发展的落后也是制约农业农村优先发展的最大短板。农业、农村和农民的特点和需求决定了农村互助金融具有必要性、必然性和生命力，它有着其自身所具有的天然独特性和无可比拟的优越性，在解决“三农”问题中发挥着越来越重要的作用。2018年全国两会上，习近平总书记在山东代表团讲话提出：山东省作为农业大省，要打造乡村振兴的“齐鲁样板”。这给山东省农业农村发展带了空前机遇，乡村振兴，产业要先振兴；产业振兴，金融要先振兴。因此，要在原来全国“金改”试点的基础上，继续扩大改革力度，创新发展思路。加大政府政策引导扶持力度，拓展农村互助资金来源渠道，业务规范和有效监管并重推进规模扩大，关键还要健全农村互助金融专业人才培养机制。从政策、人才、制度层面构建新型农村互助金融体系，为打造乡村振兴的“齐鲁样板”提供金融保障。