S省C市构建农村现代公共文化服务体系现状调查研究

徐 睿

（成都市社会科学院社会学与法制研究所，成都 610023）

近年来，农村公共文化服务体系建设逐渐受到各级政府重视，西部特大城市C市在2016年被确定为国家中心城市后，出台了《关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》（以下简称《实施意见》）和《C市基本公共文化服务实施标准（2016—2020年）》（以下简称《实施标准》）。其中，对农村公共文化服务体系建设也提出了高于国家标准的“C市标准”。目前，C市的《实施意见》和《实施标准》推行两年多了，已进入阶段性目标验收环节。

关于农村公共文化服务的研究逐渐成为学术界的研究热点，且多聚焦于农村公共文化服务体系建设、供给机制、以小县市为样本的问题对策研究等方面，鲜有从供需矛盾切入，以特大城市为样本的研究。本文以西部特大城市C市为研究样本，对C市农村公共文化服务现状进行了1662份问卷调查，重点分析了C市农村公共文化的供需矛盾，并据此提出推进C市农村公共服务体系现代化的四点建议，期望促进C市现代公共文化服务体系建设工作的深化，为同类型城市提供参考借鉴，助益于农村公共文化服务的研究。

一、调查基本情况

课题组于2017年12月在全市204个乡镇、1911个村中采取多阶段整体抽样方法，从市辖区市县抽取25个乡镇，每个乡镇选取2个村/涉农社区，共50个村/涉农社区，然后按年龄分布特征各选取30个样本进行问卷调查。共发放乡镇文化站问卷25份，村文化点问卷50份，居民问卷1500份。回收乡镇文化站问卷25份，村文化点问卷50份，居民问卷1587份。其中，乡镇文化站问卷主要由文化专业干部或文化站站长填答，村文化点问卷主要由村书记主任或具体从事文化工作的人员填答。

本次调查中受访者男性占比50.22%，平均年龄45.35岁，30岁及以下占比19.6%，31岁～50岁占比42.28%，51岁及以上占比38.12%；文化程度为小学及以下的占33.59%，初中32.01%，高中（含中专）占比20.92%，大专/本科占比13.36%，硕士及以上占比0.13%；已婚者占比88.66%，未婚8.76%；从受访者职业来看，在家务农和在家附近务工占比相对较高，分别为26.72%和24.70%，其次为外出务工，占比16.07%，在家里闲居、没有种地的占比10.46%，个体户、小本生意的占比10.46%，离退休在农村养老的占比6.18%，其他（学生）占比5.42%；家庭人均月收入以1500元及以下和1501元～3500元居多，前者占比44.8%，后者占比41.6%，合计86.4%，3501元～5500元的占比9.3%，5501元～7500元的占比3.5%，7501元及以上的占比0.8%。

二、C市农村公共文化服务的供需矛盾

（一）供给总量不足

1.文化基础设施供给不足

（1）与2016年阶段性目标有差距：对照《实施标准》中2016年阶段性目标，发现在C市范围内抽取的50个村、涉农社区各项指标均有不达标的情况，尤其是图书音像制品、文化服务中心室外场地及电影放映等方面，大部分村、涉农社区均未达标，与标准下限有相当大的差距。

（2）供给低效：不少受访者表示，书屋、阅览室集中在村上，对于分散居住的农村居民而言，可及性和便利性不足，而且书屋等室内设施能在休息日开放比例不到35%，报栏等室外设施能做到每天更新报纸的比例也只有23.76%；此外，不少村子的健身设施存在破损、老旧，维护缺失等问题。农村公共文化服务设施供给效率不高，农村居民对公共文化服务设施的使用体验不佳可见一斑。

2.文化活动供给不足

（1）与2016年阶段性目标有差距：对照《实施标准》，我们发现，就C市的25个乡镇来看，文化活动、公益培训、送文艺演出不达标比例较高，至少有一半乡镇不达标；而抽取的50个村、涉农社区在组织读书活动、文体活动、志愿服务活动等方面比乡镇好得多，不达标的比例在20%左右，但公益电影放映不达标的比例较高，有60%。

（2）服务供给不足：从受访者对本地公共文化服务改进之处的排名来看，在前5位的改进之处中，有3个都是涉及“软件”服务，如40.2%的受访者认为政府“要加大送好书、好节目、好电影到农村”，39.07%的受访者期望“扶持农村居民自发建立的文化娱乐队伍，给予他们支持和指导”，29.68%的受访者建议“办乡村大讲堂，把高质量的人文素质讲座、科技知识培训和经商之道讲座有机结合，让城里的专家和有真才实学的农村能人上台讲课”。

3.文化供给保障不足

（1）与2016年阶段性目标有差距：对照《实施标准》，就调查时间点2017年1月来看，2016年公共文化服务经费和人员不达标的乡镇较多，占比至少40%；村、涉农社区人员配备情况较好，但是也有36%的没有配备三级以上社会体育指导员。此外，就人员培训时间和下村培训时间来看，无论是镇上还是村上，不达标的情况都较为严重。

（2）与发达城市相比还有差距：从经费配置来看，C市处于中间水平。在9个直辖市、副省级城市中，C市2015年文化体育与传媒支出绝对数为321994万元，排名第6位，比北京、上海、深圳、（1）重庆、杭州至少要少127198万元，但比广州、南京、武汉至少要多47915万元；文化体育与传媒支出占一般公共预算支出比为2.2%，排名第五位，比杭州、北京、深圳、南京少0.3%～1.5%，比上海、广州、武汉、重庆高0.5%～1.0%。从人员配置来看，（2）C市较为务虚。例如：上海突出了乡镇文化活动中心配置人员是事业编制；北京突出了乡镇配置文化人员是专职，且要3名～4名；广州突出了镇综合文化站配置人员有编制，且特别强调了镇图书馆分馆人员配置要落实；南京也突出了人员编制，且不少于2人。相比上述城市，C市要求乡镇综合文化站除1名在编人员担任站长外，配备工作人员数量不少于3人，但并未明确人员是否有编制，是否是专职。

（3）人员经费不足：文化站一般有3名工作人员，但是基本没有做到专干专用，在开展农村公共文化服务时常有心无力。村上农家书屋管理员也属兼任，不一定具有文化管理方面的才能，况且也容易随着村委会选举而更改人员，稳定性较差。此外，工作人员的专业性不强，积极性不足。经费来源单一，主要依靠公共财政，企业及非赢利性组织很少提供经费支持。同时，经费支持缺乏连续性。目前，农村公共文化供给也采用项目制，而项目制一次性投建的特点鲜明，不重视已经投建的基础设施的维护与管理。这对于财权小、事权大的农村基层政府而言，要很好地保障文化项目的后续运作、维护与管理实在是很难。

（二）供给方式单一

1.供给主要靠政府

农村公共文化供给主要依靠国家、省和市级政府在文化政策、文化经费以及文化服务人才等各个方面的支持。一方面，农村公共文化产品的数量、类型以及资源配置等都主要由政府统一规划；另一方面，农村公共文化活动的组织者和发起者一般都是政府文化部门或文化事业单位，农村居民、民间文艺组织等非政府组织很少主动发起公共文化活动。

2.社会组织参与能力低

农村文化类社会组织数量少，力量薄弱。目前文化类社会组织参与政府购买公共服务仅限于文艺下乡演出等，缺乏获得稳定充足资金的多元途径，缺乏具有专业技术和服务理念的优秀文化人才。此外，还具有自主性差、影响力弱的特点，在多元供给格局中无力发挥应有的作用。

3.企业参与缺失

企业以追求利润为目的，这与公共文化服务及物品的公共性、非营利性有一定的冲突，因而企业普遍缺乏参与农村公共文化服务供给的动力。调研发现，不少企业认为农村文化建设与己无关，即使参与也是以提高企业形象为目的，而非社会公益。此外，企业参与文化供给的激励机制不完善也是企业参与缺失的原因之一。

4.农村居民自主供给缺失

走访发现，现实中农村居民自主供给受一些因素的制约，相当薄弱。一方面是农村公共文化服务底子薄，影响了自主供给的积极性。如场地和资金都相当匮乏的简阳农村，尽管村民能自发筹钱平整修建一个文化场地，但要购买活动器材和服装就实在是心有余而力不足，难以开展文化活动。另一方面，由于受教育水平普遍偏低，村民对自己供给公共文化服务的意义和作用缺乏高瞻远瞩的认识，因而公共文化的参与度不高，情愿把时间用于看电视、打麻将、摆龙门阵上，也不愿花费时间、精力去组织文艺演出活动。

（三）供需不匹配

1.文化设施供给与需求存在脱节现象

从农村居民对设施的需求来看，需求欲望较强的是室外健身场所、文化广场、公园、文化馆等，从设施的供给来看，基本满足了农村居民对室外健身场所、文化广场、公园的需求；然而，就文化馆而言，其在需求中排名第三位，但在供给中却排名第七位，可见文化馆的供给需求严重不匹配。同时，茶铺、茶馆的供给充足、排名第二位，对其需求愿望相对饱和，需求度降低，排名第七位。

图1文化设施供需位次排名图

2.文化活动供给与需求匹配度低于设施的供需匹配度

从需求方来看，农村居民对乒乓球、扑克、麻将等日常娱乐休闲活动的需求强烈，相应的供给还显不足；对看坝坝电影的需求并不如供给预想的那样强烈，所以在供给中排名第一位的坝坝电影，在需求中则排到了第三位。此外，排名7到12位的活动，需求和供给均多多少少出现错位，其中，人们对组织歌咏表演或比赛需求的热情比供给的热情低许多，在需求中排名第十位，在供给中则排第七位。

表1文化活动供需位次表

（四）需求被动与需求功利并存

1.需求被动，参与度不高

调查发现，很多受访者都认为公共文化是政府供给，自己就是接受或不接受，没有想过自己在其中也应发挥主动性。受访者中经常参加村公共文化活动的比例和从不参加的比例各占15%左右，剩下的70%则表示偶尔参加。追问不参加的原因，排名第一位的原因是“没有时间”，选择这一原因的受访者占比近50%。同时，受访者中81.7%人次认为文化活动开展情况不好的原因是“活动太少、单一、组织得不好”，相反只有12.5%人次归结为“自己不爱参加”。

2.需求功利，参与层次低

从受访者对公共文化的需求整体来看，较为实用、功利，专注于眼前利益，对涉及公众利益、长远利益的公共文化设施服务供给关注度低。如受访者对文化馆的需求排名位居第三位，但在回答“假如上级部门或企业修建文化活动场地，最想要什么设施”时，排名前三位的却没有文化馆。此外，在回答“如果上级部门或企业送文化下乡，最想要的文化活动”时，排名前三位的除了文艺演出外，就是两大类培训，其中，50.91%人次表示最想要“送就业培训和农技培训”，48.02%人次表示最想要“医疗健康知识培训”，这也反映出C市的农村居民更希望提高自己的文化科技素质，更希望在改善物质生活条件的前提下，更好地关注文化生活的思想状态。

（五）考评机制单一

1.考评导向不全面

考评的指挥棒注重公共文化建设的显性成果，对“隐性”成果不够重视。如明确了文化站、村文化中心的建筑面积、藏书量、报刊种类、光碟种类及室外活动器材的配置种类和数量，也明确了组织读书活动、开展文体活动的年度次数，但对服务设施的有效使用，比如，书屋有多少人来借书，书籍是否符合农村居民的需求；放坝坝电影有多少人看，群众评价如何；活动器材使用情况如何，后续维护机制等方面却鲜少涉及。

2.考评体系不完善

目前对农村公共文化供给的绩效考评大多是政府的独角戏，上级部门对下级部门的考核，评估主体单一，缺乏社会与公众的参与，缺乏将农村居民评价反馈引入考评机制的措施。受上级政府评估下级政府的传统评估模式思维影响，农村居民普遍认为绩效评估是政府的事，和自己没什么关系；且囿于自身文化程度的制约，难以理解政府设定的各项评估指标，也不知道如何开展评估，参与热情度低。同时，现有绩效评估缺乏专家学者、公众和媒体的监督，评估结果的科学性、有效性有待考证。

三、推进C市农村公共文化服务现代化的建议

（一）加大供给，弥补供给缺口

1.管好、盘活现有设施

建立健全农村公共文化设施服务公示制度，明示村文化活动中心（农家书屋）的服务时间、服务内容，提高农村居民对各类文化基础设施的了解程度。［1］落实设施管理岗位责任制，强化室外健身设施、村文化宣传栏的管理和使用。充分发挥文化设施的多种用途，如以农家书屋为阵地，与县乡农技服务站结合开办“农技讲台”；和法律服务部门联系开办“法律课堂”；还可以开办“村民夜话”，请村民到“农家书屋”交流阅读体会，调解家长里短，让“农家书屋”充分体现阵地价值。

2.加大保障力度

就资金投入来看，发达国家对公共文化服务的投入一般占财政预算收入的1%，［2］我国远没有达到这个高度，全国的文化事业费占财政支出比重长期以来相对较低，［3］C市也不例外。因此，要逐步加大公共财政对农村公共文化事业的经费投入以及投入比重。同时，要拓展投入渠道，引导社会资本投入农村公共文化事业建设。就人员保障来看，可学习上海等地的做法，给予镇文化站一定的人员编制，吸引优秀人才加入农村文化建设队伍；鼓励具有文化服务意向的人才，兼职农村文化建设的职务；发掘民间艺术人才及农村居民中的文化骨干，充分发挥他们在农村文化生活及传承民间文化中的作用，形成地方文化特色。

（二）以需定供，精准对接供需

1.激发农村居民自觉表达文化需求

课题组在调查中发现，农村居民大多忙于生计，对文化的重要性认识不足，对农家书屋、电子阅览室等文化设施自觉使用度不足，对组织开展的各类公共文化活动主动参与度不足。对此，建议以提高农村居民文化教育水平，提升农村居民文化需求表达能力，从思想上认识到公共文化建设与自身相关为基本思路。［4］具体可从培育村民文化组织着手，以组织化的方式丰富农村文化，营造文化氛围，促进农村居民文化自觉意识的形成。

2.建立完善农村公共文化服务民主决策机制

农村公共文化决策时要充分发挥民主集中制的精神，将“自上而下”的“集中”决策和“自下而上”的“民主”决策充分结合。首先，要让包括村民组织与个人在内的各种社会力量参与决策；其次，推动决策程序规范化，按照标准的规范的决策程序开展，减少决策失误；最后，决策后要以公示、试运行等方式及时调整，使决策更具可行性。

3.建立健全农村居民全过程参与机制

在“建”“管”“用”三个重要环节均要有村民的参与。在建设内容、选点设址时充分听取群众需求。在管理人选中要由村民民主选择。在使用时要充分保障村民共建共享的权利。可通过村民代表大会或网络收集意见，充分听取群众想法。

（三）政社合作，社会化供给

1.明确政府主导责任和范围

政府在农村公共文化服务供给中起主导作用，是公共文化物品的安排者、服务主体培育者和供给的监督者的角色，应为农村公共文化服务供给提供健全的法律保障、制度保障和充足的资金保障。［5］换言之，政府的工作重心是“管文化”，是必须“到位”的宏观调控职能，政府能够不管的坚决不管，此外政府应当培养社会力量参与文化供给的能力与意识，提高供给的效率；培养农村居民自助、协作精神，调动农村居民自主开展农村文化建设和文化活动的积极性、主动性。

2.扶持非政府组织

增加政府对非政府组织的财政支持，据其开展公益性活动的数量和质量，提供相应的资金扶持；同时，要加快制定非政府组织法律规范，引导非政府组织加强自身建设，监督非政府组织开展农村文化建设的资金使用，提高非政府组织的文化服务能力、社会认可度、社会公信力。

3.激发企业参与的积极性

培养企业参与农村文化服务供给的责任理念，完善企业参与的激励措施，促进优惠政策落地，效仿英国“陪同投入制”，政府根据企业捐助文化事业的资金数目，提供相同比例的金额，用于企业建设和发展，全面调动企业参与农村公共文化服务的积极性。此外，也要加强政府对企业的宏观调控和监督管理。

4.鼓励农村居民自主供给文化

培养农村居民主人翁意识，改变坐等文化送上门的心态。政府应大力发展农村教育，提高农村居民的思想文化水平，破除依赖思想。扶持农村业余文艺团体。完善资金补贴和奖励机制，激发村民加入业余文艺团体的热情，购买专业指导服务，提高文艺团体的专业化水平。鼓励村民自办文化活动，为村民自办文化活动提供场地、资金和设备支持，表彰那些群众喜闻乐见且能反应时代风貌的活动。［6］

（四）完善考评，提高供给效能

1.建立政府主导的多元主体绩效评估模式

建立由政府、农村居民以及第三方评价组织等多个评价主体构成的农村公共文化供给评价体系，其中第三方评价组织包括各类行业性的评估机构、专家委员会、高校科研院所的评估机构以及由专家、公民代表组成的评估委员会。

2.设立科学评价的指标

科学合理的评价标准应包括文化设施、文化活动、居民满意度三个维度。［7］主要内容包括六个方面：一是政府投入状况，包括农村文化事业费占当地财政预算支出的比重、经费到位率、资金使用率等；二是农村公共文化队伍状况，包括农村文化服务人员数量、文化从业人员与农村人口比、文化从业队伍内部专业结构、文化专员比重等；三是农村公共基础设施状况，包括文化站、农家书屋等设施的有效覆盖率、使用率等；四是公共文化活动情况，包括坝坝电影、文化下乡、艺术表演等举办场次、农村居民参与度等；五是农村居民满意度，包括对公共基础设施、文化活动、文化政策、文化服务人员、文化需求表达渠道等方面的满意度；六是社会参与状况，包括社会各界在农村文化硬件建设和软件活动中的参与度、农村居民在公共文化服务供给全过程中的参与度、农村居民人均文化消费等。［8］

3.完善绩效评估的奖惩及监督机制

通过有效结合绩效评估与中央财政转移支付、地方政府官员的晋升，以奖惩的方式调动开展绩效评估的积极性、主动性。加强内部监督，包括政府自上而下的监督和审计监督等，同时还要加强包括公民、专家学者、社会、媒体的外部监督，确保农村公共文化服务绩效评估的客观、公正，阳光运行。

注释：

（1）支出数据除深圳是2014年之外，其余城市均为2015年。数据均来自各市的统计年鉴及《2016中国文化及相关产业统计年鉴》，占比数据则是计算得出。

（2）人员配置来自相关城市的政策文件，如：《上海市贯彻<关于加快构建现代公共文化服务体系的意见>的实施意见》的通知（沪委办发〔2015〕36号）附件《上海市基本公共文化服务实施标准（2015—2020年）》、《北京市人民政府关于进一步加强基层公共文化建设的意见》（京政发［2015］28号）、《广州市加快构建现代公共文化服务体系实施意见（2016——2020）（征求意见稿）》、《关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》的通知（宁委办发〔2016〕64号）。