领导意愿、机构能力和司法公开——北京、上海、广东裁判文书上网率的初步研究*

唐应茂

内容提要： 北京、上海、广东三地法院的裁判文书上网率不高，在全国省级法院中排名靠后，其原因不在于最高人民法院裁判文书上网要求的权威度不够，而在于该要求不能得到持续执行。此外，裁判文书上网的意愿不足、能力受限都是北上广法院上网率不高的原因。就后者而言，北上广法院审理的案件量大、案件复杂程度高，制约了裁判文书上网的能力。

目 次：一、引言

二、权威与上网率

三、意愿与上网率

四、能力与上网率

五、结论

一、引言

从2010年开始，最高人民法院先后三次发布了《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，要求全国各级法院在网上公布裁判文书。截至2018年10月底，中国裁判文书网公布了约5600万份裁判文书，裁判文书上网取得巨大成绩。但是，学者指出，裁判文书上网率偏低、1马超、于晓红、何海波：《大数据分析：中国司法裁判文书上网公开报告》，载《中国法律评论》2016年第4期。根据他们的研究，陕西的裁判文书上网率最高，达到了80%。从全国各省的情况来看，第二梯队（排名中间十名）省份上网率在50%以上，而第三梯队（排名在最后十名）省份上网率在20%—50%。存在选择性偏误、2Benjamin L. Liebman, Margaret E. Roberts, Rachel E. Stern and Alice Z. Wang, "Mass Digitization of Chinese Court Decisions: How to Use Text as Data in the Field of Chinese Law", 21st Century China Center Research Paper, No. 2017-01 (2017), available at https://ssrn.com/abstract=2985861.各地裁判文书上网率不均衡，3前引注1。这是中国裁判文书上网存在的主要问题。从各地裁判文书上网表现来看，部分学者认为，法院所在地经济越发达，裁判文书上网率越高。4前引注1。经济发达程度与裁判文书上网率存在相关性，这也得到了部分研究的支持。5唐应茂：《司法公开及其决定因素——基于中国裁判文书网的数据分析》，载《清华法学》2018年第4期。此外，部分近期英文文献也提出，经济越发达，法院越专业，法院表现越好。6

但是，经济越发达，法治越进步，司法越公开，这是一种过于简单化的思维定式，很难完全解释各地裁判文书上网率的差异，很难解释北京、上海、广东（下文有时简称北上广）等发达地区法院在裁判文书上网问题上的表现。表1报告了全国31个省级法院2016年裁判文书上网率情况，以及对应的人均GDP排名。7从表1的排名来看，北京、上海和广东的裁判文书上网率都在20名以后，分别排在第25名、第22名和第27名。如果把全国31个省分成三个梯队，第一梯队表现最好，第三梯队表现最差，那么，北上广明显属于第三梯队。

6在近期出版的一本英文著作中，贺欣和他的合作者Kwai Hang Ng使用了“嵌入”（embeddedness）或“被嵌入的法院”（embedded courts）来描述司法决策过程与其他外部因素之间的关联性。贺欣和他的合作者提出了四种重要的外部因素，即行政因素、政治因素（对社会稳定的强调）、经济因素和文化（对关系的强调）对中国法院的司法决策过程的影响，以及对两种类型法院组织形态的影响。他们把法院分为两种类型，即公司型法院（firm-type courts）和单位型法院（work unit courts）。前者与经济发达相联系，代表了有市场化倾向的、追求效率和独立的法院类型；后者与经济落后相联系，代表了缺乏市场化倾向、更接近于官僚机构的法院类型。参见Kwai Hang Ng and Xin He,Embedded Courts: Judicial Decision Making in China, Cambridge University Press,2017, pp. 1-30。

续表

除了北上广以外，第三梯队还有哪些省份呢？从表1可以看出，与北上广同属第三梯队的多为中国的边疆、内陆省份，如新疆、西藏、云南、贵州，这是一个非常有意思的现象。若从经济、文化、社会发展指标衡量，北上广从来都稳居第一梯队，北上广工资高、就业机会多、基础设施完善，吸引了全国的优秀人才。北上广的法院从来都是法院系统的标杆。在司法改革领域，上海法院的员额制改革更是走在全国法院的前列。

与此相对应，在第一梯队省份中，既有天津、浙江、山东这类经济发达省市，也有经济排名不算靠前的黑龙江、广西和安徽。北上广落后于浙江、天津、山东等经济发达省份，这也许不算什么问题，但为什么大大落后于东北边陲的黑龙江，或者落后于西南边疆的广西？

就具体数据而言，北京法院的裁判文书上网率只有32.9%，广东只有30.9%，而上海也不过39.0%,这不仅大大低于47%的全国平均水平，而且，与吉林（103.9%）、天津（70.8%）这些“优等生”相比，北上广的裁判文书上网率可以说“惨不忍睹”！同样都是直辖市，同样都是经济发达城市，为什么裁判文书上网率相差悬殊？很明显，经济发达、市场化水平高，由此带来政府收入高、追求信息公开基础好，8比如，皮特·洛伦岑（Peter Lorentzen）对中国113个城市环保信息公开情况做了研究，确认了地方政府预算收入与环保信息公开程度之间的正相关关系。参见Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Undermining Authoritarian Innovation: The Power of China's Industrial Giants", Journal of Politics, 76 (1) (2013), pp. 182-194。或者经济越发达，政府回应中产阶层对透明度诉求的动力越强，9比如，肯尼斯·阿兰·史密斯（Kenneth Alan Smith）研究了美国的市政府财务信息公开情况。他发现，市政府的人均GDP与财务信息公开状况呈正相关关系：人均GDP越高，市政府的财务信息公开程度越高。参见Kenneth Alan Smith,"Voluntarily Reporting Performance Measures to the Public: A Test of Accounting Reports from U.S. Cities," International Public Management Journal, 7(1) (2004), pp. 19-48。诸如此类解释政府透明、信息公开的传统理论很难解释北上广的“异常表现”。

那么，北上广究竟怎么了？为什么传统的市场化理论无法解释北上广法院裁判文书上网的表现？如果经济因素不能解释的话，那么，我们还能从哪些角度去寻找合理解释？在本文看来，传统市场化理论明显低估了制度演进的复杂性。裁判文书上网率属于司法公开的范畴。传统的司法公开指将司法决策传递给公众。因此，从传统意义来讲，司法公开的要素主要包括庭审公开、判决推理、判决（包括少数意见）公开、合议庭表决情况公开，以及公众如何获得裁判文书等内容。在互联网时代，司法公开的含义越来越侧重于公众通过互联网、公开数据库获得裁判文书，以及法院通过网站、社交媒体与公众实现互动等内容。10European Judicial Training Network Thesis Competition,TeamCzech Republic (Daniel Askari, Kristina Blažková, Kristina Rademacherová), "Communicating Judicial Decisions: A Black Box or Transparency?", available at http://www.ejtn.eu/Documents/Team%20CZ%20semi%20final%20D.pdf.

从全世界范围来看，裁判文书网上公开只是近二三十年的事情。比如，美国联邦法院系统在20世纪末推出的“法院电子记录公开”系统（Public Access to Court Electronic Records，Pacer系统），将所有联邦法院判决向公众公开。但直到现在，该系统也没有涵盖美国50个州法院系统的裁判文书。11Peter W. Martin, "Online Access to Court Records-From Documents to Data, Particulars to Patterns", 53 Vilianova Law Review, 855 (2008).2013年12月，欧盟推出了“跨年度欧盟电子司法行动方案（2014—2018）”，对欧盟和成员国都提出了具体要求，试图采取完善法院数据库在内的一系列措施，实行所谓的电子司法五年行动方案。12Multiannual European E-Justice Action Plan 2009-2013 (2009/C 75/01) or the recent Multiannual European E-Justice Action Plan 2014-2018 (2014/C 182/02), available at http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52 014XG0614(01)&from=CS.因此，研究北上广为什么表现不好，不仅有助于我们理解中国当下制度演进的脉络，也能帮助我们理解互联网时代世界范围司法公开的发展轨迹。比如，强大如美国，为什么它的Pacer系统也无法涵盖州法院裁判文书？而经济发展水平比中国高的欧盟，为什么也在同一时间推出类似网上公开举措？

影响司法公开程度的因素，其实并非只有经济因素。从理论角度来看，有关网上司法公开的论述并不多见。相对系统讨论网上信息公开的文献，主要集中在政治学和行政学领域，主要针对政府网上信息公开，电子政府等议题。从政治学和行政学文献来看，具体哪些因素影响政府网上信息公开、这些因素之间关系如何，目前尚不存在一个统一的理论模型。13Albert Jacob Meijer, "Understanding Modern Transparency", International Review of Administrative Sciences,75(2) (2009),pp. 255-259.不过，在讨论政府网上信息公开的过程中，这些文献提出了部分解释因素，并试图对这类因素进行归类，尝试构建具有一定内在逻辑的理论模型。比如，采用两分法，将网上信息公开的影响因素分为外部因素和内部因素，这是最为简单的分类法。进一步讲，外部因素包括经济因素（如市场化水平）、政治因素和其他因素（如文化），内部因素通常则包括机构意愿和机构能力两个方面。意愿反映的是该机构（如法院）采取某一行为（裁判文书网上公开）的内在动力、激励，而能力反映的是该机构采取该行为的资源禀赋条件，是否能支持该机构完成该行为。

此外，部分学者从经济学角度出发，从供应和需求角度来分析机构透明度。从需求角度看，某一法律强制性要求政府信息公开，社会文化压力要求政府信息公开，这都是对政府网上信息公开的需求来源。从供给角度看，认真权衡网上信息公开带来的声誉和公众支持，仔细考量保持秘密、神秘从而抵御外部压力带来的好处，两相比较从而做出是否公开的决定，这是机构内部透明度供给的决策过程。

借鉴上述已有文献的成果，跳出市场化等单一视角，本文试图从外部和内部角度分析北上广裁判文书上网率落后的原因。从外部视角看，本文希望分析政治因素，或者说外部需求（或压力）因素对上网率的影响；从内部视角看，本文希望侧重分析意愿和能力是否及如何影响上网率。

二、权威与上网率

如果市场化等经济因素不能解释北上广表现的话，那么，政治因素能否提供解释思路？政治因素很多，哪种或哪几种政治因素可能影响上网率？14从不同角度看，政治因素可以涵盖很多因素。除了本文提到的权威以及与此相关的“威权式公开”等文献以外，英文文献中常常提及的政治因素包括党派意识形态、利益集团、政策导向等。在“威权式公开”理论下讨论“权威”，“权威”这一因素被赋予了某种负面的评价。从中性角度来讲，英文文献也讨论某一法律关于公开的强制性要求是否影响公开的效果。有关政治因素（如党派立场对政府信息公开的影响），可以参见Stephan G. Grimmelikhuijsen and Eric W. Welch, "Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-mediated Transparency of Local Government", Public Administration Review, Vol.72, No.4 (2012), pp. 562-571。在本文作者看来，中国裁判文书网是一个自上而下的系统工程，其法律依据是最高人民法院《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（以下简称《最高院规定》）的要求。其中，2013年版的《最高院规定》是一个强制性规定。它要求全国所有法院必须上传裁判文书，在中国裁判文书网上向公众公开。因此，2013年《最高院规定》可以看作上级的命令，是下级法院必须遵守的要求。

上级对下级发出命令，下级必须服从，这属于权威（authority）的范畴。与权威相对应的概念，通常指平等主体之间的协商关系。从传统理论来看，公开、透明与民主社会相联系。15前引注2。“阳光是最好的防腐剂”，这句美国布兰代斯大法官的名言经常被引用，其背后反映的是美国学者对其司法公开和民主政治的自豪感。但是，随着选举等制度在全世界的推广，尤其是在部分西方学者视为威权国家的推广，西方政治学者提出了“威权式公开”（authoritarian transparency）的理论。16参见Edmund Malesky and Paul Schuler, "Nodding or Needling: Analyzing Delegate Responsiveness in an Authoritarian Parliament",American Political Science Review, Vol.104, No. 3 (August 2010), pp. 482-502。根据“威权式公开”理论，威权社会不仅存在公开，而且，公开是一种“火警式公共监督”模式（fire alarm style public monitoring）。所谓“火警式公共监督”模式，它是相对于所谓“警察巡逻”（police patrol）模式而言的概念。在“警察巡逻”模式下，政府事无巨细亲自管理、直接监督、直接惩罚。而在“火警式公共监督”模式下，信息向公众公开，公众根据公开信息进行公共监督。如果公众通过监督发现了问题，向政府“报警”，政府据此再采取进一步行动，如惩治贪腐行动。与“警察巡逻”模式相比，“火警式公共监督”模式更为经济、更有效率。17Mathew D McCubbins and Thomas Schwartz, "Congressional Oversight Overlooked: Policy Patrols versus Fire Alarms",American Journal of Political Science, Vol.28, No. 1 (1984), pp.165-179.

但是，“威权式公开”理论一经提出，就受到了其他政治学者的激烈批评。比如，部分政治学者指出，“阳光存在副作用”（adverse effect of sunshine），威权式公开不可持续。他们认为，威权与公开本质上互不兼容。虽然阳光是最好的防腐剂，但阳光也可能阻碍信息的进一步公开，产生意想不到的副作用。18Edmund Malesky, Paul Schuler and Anh Tran, "The Adverse Effects of Sunshine: A Field Experiment on Legislative Transparency in an Authoritarian Assembly", American Political Science Review, Vol.106, No. 4 (2012), pp. 762-786.“阳光存在副作用”理论的逻辑在于，在威权社会实施民主选举、透明政府等举措，反对派预计其行为受选民监督，为了保持与威权政府的某种和谐，有可能反而不敢提出反对意见，从而无法采取符合民意的行动。在政治学者看来，民选产生的代表无法真正表达民意，这就是“阳光的副作用”。在中国裁判文书公开的场景下，部分法学学者也提出，裁判文书上网让法官置于公众监督之下，在减少司法腐败、提高裁判一致性和法官专业性的同时，也可能减少判决的说理性。19Björn Ahl and Daniel Sprick, "Towards Judicial Transparency in China: The New Public Access Database for Court Decisions",China Information, Vol. 32, No. 1 (2018), pp.7-8.其中道理很简单，一旦知道裁判文书要公开，那么，少说为佳、点到为止，这可能成为较为普遍的文书制作模式。可见，在裁判文书上网问题上，公开也存在副作用。

因此，权威对公开的作用存在两种相反的理论解释。在裁判文书上网率这个问题上，北上广的表现差，在经济因素无法解释的情况下，是否与权威这一政治因素相关？换句话讲，是不是可以认为，2013年《最高院规定》对其他地区法院有强制力，而对北上广不起作用？很明显，这个解释是不成立的。2013年《最高院规定》并没有将北上广排除在外，北上广法院也需要遵守该规定。从实际情况来看，2013年《最高院规定》的发布，显著提高了全国所有法院的裁判文书上网率，包括北上广的裁判文书上网率。

比如，图1显示了全国法院裁判文书上网率的历史变化情况。2013年全国法院裁判文书上网率只有9.3%，而2014年则猛增到42.%，上网率提高接近33%。从全国范围来看，权威——2013年《最高院规定》的强制性要求——对于司法公开的作用是非常明显的。而且，从图1曲线的轨迹来看，2013年《最高法院规定》的作用，强制性要求的效果，也是非常清楚的。比如，2008年全国法院上网率只有0.3%。从2008年到2013年，上网率变化并不明显，上网率的曲线非常平滑，几乎是一条水平的直线。但是，从2013年开始，上网率曲线突然变成一条往右上走的斜线。而且，这条斜线在2013—2014年显得非常突出，就像一座陡峭的山崖，非常清晰地呈现在读者眼前。

图1 全国法院裁判文书上网率（2008—2016）

从北上广的情况来看，根据本文作者的研究，2013年《最高院规定》的作用也同样显著。比如，2013年北京市法院的裁判文书上网率只有7.7%，而2014年猛增到36%，上网率提高约29%。虽然低于全国平均水平，但其提高幅度也非常惊人。同样地，上海从2013年的2.7%提高到2014年的34.3%,广东从2013年的7.1%提高到2014年的37%，提高幅度也都在30%左右或更高。北上广法院上网率在2013—2014年呈现与全国法院一样的陡峭上升趋势。从2008年到2016年整个期间来看，北上广法院上网率曲线的轨迹与全国法院上网率轨迹也完全一致。

图2 北京、上海和广东裁判文书上网率（2008—2016）

由此可见，北上广裁判文书上网率不高，中央权威不够不是主要原因。2013年《最高院规定》发布后，最高法院的要求在全国范围都执行得很好，在北上广也得到了落实。无论是从“威权式公开”理论角度讨论“权威”的作用，还是从更为中性角度理解带有强制力的法律、规则的作用，2013年《最高院规定》对于裁判文书上网率的影响都是非常明显的。2013年《最高院规定》发布后。北京、上海、广东上网率提高幅度虽然低于全国平均水平，但它们的提高幅度也都在30%左右，与全国平均水平相差不大。北上广上网率在2013—2014年的表现，实际上是支持了“威权式公开”理论，或者说证明了法律、规则这类强制性规范对信息公开带来的需求。

与裁判文书上网率的“优等生”相比，北上广的差距可能在于其上网率的提高缺乏持续性。本文以2016年这一时点对全国各省进行排名，北上广在这个时点之后落后其他省份，这就是北上广上网率提高缺乏持续性的表现。如上所述，从图2可以看出，2014年北上广的上网率得到了迅猛提升，但是，2014年以后，北上广的上网率增幅减缓，甚至出现了负增长。比如，2015年和2016年，北京的上网率反而从2014年的36.0%下降到32.0%左右；上海的增幅非常小，2015年仅仅上升到37.4%，2016年则小幅提高到39.0%；而广东与北京情况类似，不仅没有提高，反而下降到2016年的30.9%。相比而言，像天津、吉林这些上网率的“优等生”，2014年之后的上网率仍然以每年10%以上的速度持续上升。比如，2014年天津的上网率为38.9%，2015年提高到48.7%，而2016年则进一步提高到70.8%，几乎年年都有大幅提升。

因此，北上广的落后，没有输在起点，而是输在途中跑这一环节。2013年《最高院规定》发布后，天津、吉林等省市，不仅起跑快，而且加速也快；北上广虽然起跑不慢，但似乎缺乏后劲。同时，从全国法院上网率趋势图可以看出，2015年之后，全国法院上网率的提高幅度也非常有限。2016年与2015年相比，全国法院上网率几乎没有什么提升。因此，除了天津、吉林这些后劲十足的“优等生”，北上广后劲不足是否也是全国法院整体后劲不足的反应？

三、意愿与上网率

如果经济、政治等外部因素无法完全解释北上广的表现，那么，从微观角度来看，法院内部因素能提供解释思路吗？内部因素可以分成机构意愿和机构能力两类因素，这是比较常见的二分法。20前引注2。如前所述，意愿表示有无动力、激励做事，能力表示有无资源、条件做事。

从意愿来讲，机构负责人个人意愿当然不能等同于机构的意愿，个人与机构之间存在典型的代理成本问题。但是，从实证研究操作便利来讲，用领导人个人意愿来代表机构意愿，这是一个比较常见的操作办法。同时，领导重视的事情，常常能够很快办好；领导不重视的事情，不管工作层面如何推动，也可能举步维艰。这反映了领导个人意愿与机构意愿之间的某种一致性。进一步讲，领导个人是否有意愿办事，这常常又和官员奖惩机制有关，尤其和官员升迁机制有关。

在这方面，国内外经济学学者和法学学者有很多论述，论证官员升迁与政绩、乃至体制变迁的关系。比如，20世纪90年代，部分经济学者提出“维护市场的中国式联邦主义”理论，认为中央向地方分权是中国经济增长的动因；21CabriellaMontinola, Yingyi Qian & Barry R. Weingast, "Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China", World Politics, Vol.48, No. 1 (1995), pp.58-81.与此相对应，部分经济学家提出，分权仅仅提供了条件，地方官员升迁激励下的“登顶比赛”（racing to the top）才是地方经济增长的直接动因。22周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。

同时，官员或领导的个人背景、个人禀赋、特点与相关制度（如经济增长、信息公开）之间的关系，也是经济学者和政治学者经常验证的话题。在这方面，相关文献非常丰富，对领导的研究、对领导个人特性的研究、对领导个人特性是否影响某一制度的研究，几乎到了无所不及的地步。领导能决定什么？领导能影响什么？从英文文献来看，领导几乎“无所不能”。比如，领导能决定经济增长，23Benjamin F. Jones and Bejamin A. Olken, "Do Leaders Matter? National Leadership and Growth Since World War II",Quarterly Journal of Economics, Vol. 120(3)（2005）, pp. 835-864.领导能影响政治体制如选举制度，24前引注18。领导还能影响微观事务如政府环境信息公开。25前引注8。从领导个人特性和特点来看，比如，领导的教育背景如何，企业领导有没有读过工商管理硕士，这都可能是影响机构、企业绩效的因素。26Marianne Bertrand and Antoinette Schoar, "Managing with Style: The Effect of Managers on Firm Policies", The Quarterly Journal of Economics, Vol. 118, No. 4 (2003), pp. 1169-1208.又如，领导的专业性是否影响制度好坏，是否影响机构绩效，这也是英文文献持续关注的话题。27Amanda H. Goodalla, Lawrence M. Kahnb and Andrew J. Oswalda, "Why Do Leaders Matter? A Study of Expert Knowledge in a Superstar Setting", Journal of Economic Behavior & Organization, 77 (2011), pp. 265-284.

从中国裁判文书上网来看，法院领导是否能够影响司法公开？在这个问题上，实证研究很缺乏。但是，部分国外学者指出，中国裁判文书上网工作的推进，毫无疑问与领导推动有着密切关系。比如，2012年12月，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，习近平总书记强调，要“努力让人民在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。部分国外学者认为，我国最高领导人对司法公开的强调，毫无疑问对裁判文书上网有着直接的推动作用。28前引注19，p.8。

进一步讲，在中国的语境下，究竟法院领导的哪些个人特点可能影响裁判文书上网，虽然实证研究几乎没有涉及，但政治学者和经济学者的部分研究成果，可以提供一些思路和借鉴。比如，部分经济学者发现，省级领导的任职周期（由此反映升迁动力）与我国的信贷周期存在某种关联性。29谭之博、周黎安：《官员任期与信贷和投资周期》，载《金融研究》2015年第6期。因此，法院领导升迁激励、中央干部管理制度、领导任职背景，都可能是影响法院领导开展裁判文书上网工作积极性的因素。又如，传统理念认为，有法学教育背景的人更容易接受程序透明、信息公开的价值观，但是，部分政治学者发现，中国113个市长的法学教育背景与该市环境信息公开并不存在任何关系。30Peter Lorentzen, Pierre Landry and John Yasuda, "Transparent Authoritarianism? An Analysis of Political and Economic Barriers to Greater Government Transparency in China", paper presented at the APSA Annual Conference, Washington,DC, available at http://cega.berkeley.edu/assets/cega_events/25/3A_Corruption_and_Transparency.pdf.

回到北上广裁判文书上网率的问题，法院领导个人的任职背景、升迁动力，乃至年龄、教育背景等个人禀赋，如果将其作为代表执行中央政策意愿的程度，是否能够解释北上广裁判文书上网率低的现象？从某种意义上讲，2013年《最高院规定》是中央的要求，那么，有中央任职经历的法院院长，理论上更有意愿执行2013年《最高院规定》。从部分省级法院的表现来看，这一推论似乎有一定道理。比如，在2014年任职天津市高院院长前，该领导曾长期在最高人民法院、国家法官学院任职。2014年以后，天津法院系统裁判文书上网率的持续提高，从某种程度上来讲，与高院院长的中央任职经历有密切关系。

从北上广情况来看，高院院长是否有中央任职经历——由此反映对最高法院政策的理解和执行程度——似乎与裁判文书上网率存在一定关系。比如，在2013年至2016年间，北京市、上海市的高院院长任职都没有变化，两位院长都长期在地方工作；2016年，广东省高院院长更换，更换前的高院院长也长期在地方工作。长期在地方工作的高院院长，相对于有中央任职经历的高院院长而言，其对最高院裁判文书上网规定的执行力度似乎更弱。省级高院院长的中央任职经历与该省裁判文书上网率的关系，也得到了本文作者与合作者初步研究的支持。根据该项研究，在中央有任职经历的省级高院院长，其所在省法院的裁判文书上网率更高。而且，该发现是在控制了年龄、高等教育背景（是否“985”学校毕业）、是否受过法学教育等常见变量后的结论。

图3 省高院院长中央任职经历与上网率（2008—2016）

如图3所示，图中有两条曲线，一条是实线，一条是虚线。实线代表有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率，虚线代表没有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率。在2013年之前，这两条曲线差别不大，几乎是重合的。但是，从2014年开始，两条曲线开始“分叉”。就同一年而言，实线位置比虚线位置更高，说明有中央任职经历的高院院长所在省份法院裁判文书上网率高。同时，两条线之间的距离非常大，2014年几乎相差20%。换句话说，与没有中央任职经历的高院院长所在省份法院相比，有中央任职经历的高院院长所在省份法院的上网率更高，高约20%。2015年、2016年两条曲线代表的上网率差距缩小，但仍然非常可观。因此，北上广法院上网率低，尤其是2014年之后上网率增幅较小，与法院作为机构的意愿不足或不持久可能有一定关系，而机构的意愿与领导任职背景则可能存在一定联系。

四、能力与上网率

领导个人意愿、领导任职经历虽然重要，但是，上文讨论的省级高院院长中央任职经历与上网率之间的关系并非本文的重点。机构能力也许是另一个被忽略，但可能存在重要作用的内部因素。用通俗语言来讲，从裁判文书上网角度来看，机构能力就是法院实现裁判文书上网的能力。它既包括技术手段展现的能力，如法院审判流程管理系统与上网系统的一体化，法官制作完裁判文书只需摁个键，文书就上传到裁判文书网；也包括在受到人力、物力、案件量、案件复杂性等诸多约束因素的情况下，法院作为整体实现裁判文书上网的能力。

机构能力与透明度的关系，包括机构能力与网络时代透明度的关系，已经有了较多研究。从常理来讲，在给定条件下，如办事人数量、素质不变的情况下，事情越多、越复杂，那么，处理事情的时间就会越长，效果（如上网率）可能就会越差。这个道理很简单，同样一个法官，一年办100个案件和一年办500个案件，工作量的差异是非常明显的。一年办100个案件的法官，也许可以在从容办案的同时，也圆满实现所有文书上网的任务；而一年办500个案件的法官，勉强维持办案尚属不易，还要完成500个文书上网的任务，其工作量可能是一个质的变化。新增加的裁判文书上网工作，很可能就成为压倒法官的“最后一根稻草”。同时，如果这500个案件里面还有疑难、复杂、创新案件，那么，法官要同时完成诸多复杂任务，这可能就会成为影响裁判文书上网率提高的重要因素。

从已有研究来看，机构能力与政府透明度的关系一直受到学者的关注。31一篇关于警察部门网上信息公开的文章对机构能力以及其他因素对政府网上信息公开有较为全面的讨论。参见Joshua Chanin and Jacob Courts, "Examining the Determinants of Police Department Online Transparency", Criminology, Criminal Justice,Law & Society, Vol. 18, Issue 1 (2017), pp. 52-70。在这个问题上，“量”和“质”与透明度的关系，学者都尝试做过类似验证。比如，部分学者认为，辖区面积越大，政府财力和人力资源就更多，那么，政府上网率或透明度就更高。32同上注，第54页，相关文献请参考上注文献所讨论和引用的文献。但是，也有部分早期研究发现，两者之间并不存在相关关系，辖区越大，不意味着财力越强，也不意味着政府网上信息透明度越高。33同上注，第54页，相关文献请参考上注文献所讨论和引用的文献。至于政府财力与网上信息公开的关系，由于衡量政府财力（资源）的指标比较多，这方面的研究也非常多。比如，部分国外学者研究了80个荷兰市政府网站，他们发现，政府网站的信息公开水平随着政府预算的增加而提高。34前引注14。前述政治学者对中国113个城市环保信息公开的研究，也确认了地方政府预算收入与环保信息公开程度之间的正相关关系。35前引注30。但是，在不同国家，政府预算与政府信息公开水平的关系不尽相同。丹尼尔·阿尔巴拉特·德尔·叟尔（Daniel Albalate del Sol）研究了西班牙地方政府的信息公开情况，他并没有发现政府预算与信息公开水平之间存在任何关系。36Daniel Albalate del Sol, "The Institutional, Economic and Social Determinants of Local Government Transparency", Journal of Economic Policy Reform, 16(1) (2013), pp. 90-107.

从“质”的角度来讲，传统理念认为，越成熟、处理事情越复杂的地区，其政府的透明度越高，类似于前述经济发达的政府更文明、更透明的理论。但是，有学者发现，作为国家政治和经济中心的首都，与其他地区相比，首都的政府反而更不容易发布信息。37前引注31，第54页，相关文献请参考上注文献所讨论和引用的文献。也有研究发现，市政府和县政府相比38Donald F. Norris and M. Jae Moon, "Advancing E-government at the Grassroots: Tortoise or Hare?", Public Administration Review, Vol. 65, No.1, pp. 64-75.，城区政府和乡村政府相比，39Darrell M. West, "E-government and the Transformation of Service Delivery and Citizen Attitudes", Public Administration Review, Vol.64, No.1, pp.15-27.两类政府在透明度问题上没有显著差别。换句话讲，大都市、发达地区、人口密集城市，方方面面问题复杂，政府处理起来费事，受各种因素制约，政府可能反倒会缩手缩脚，瞻前顾后，从而影响其透明度或公开性。

那么，北上广裁判文书上网率不高，法院能力是不是一个重要因素呢？本文目前的研究还不足以完全支持法院能力的作用。但是，从本文研究的初步结果来看，无论从“量”还是从“质”来看，法院能力都很有可能是“拖累”北上广法院上网率的一个重要因素。限于信息获取问题，以往研究在这方面相对缺乏。比如，如果研究政府信息公开问题，学者可以收集公开的省、市政府收入等信息，用来分析政府财力对信息公开的影响。如果研究司法公开问题，目前从公开渠道很难获得法院财力、人力信息。因此，即便有学者试图研究司法资源与司法公开的关系，该类研究通常也采用较为粗略的指标来讨论相关问题。比如，学者曾用人均GDP代表当地法院的财力雄厚程度，从而进一步代表法院的能力（法官工资高、设备好等）。40比如，贺欣和他的合作者采用了类似方法，前引注6。本文研究试图克服信息缺失带来的障碍。本文研究采用省级法院案件数量这一指标，从“量”的维度大致模拟法院处理裁判文书上网的能力；本文研究采用中国裁判文书网显示的公众对裁判文书的访问频次，从“质”的角度大致模拟法院处理裁判文书上网的能力。

前者比较好理解，案件量越多，法官越忙，用于额外完成上网任务的“能力”就有限。之所以说是“大致模拟”，其中原因在于，法院的案件量不代表法官人均的繁忙程度。但限于每个法院的法官数量这一信息较难获得，本文没有采用“人均案件量”这一相对更为准确的指标来衡量能力。之所以认为后者（公众对裁判文书的访问频次）大致从“质”的维度模拟了法院能力，其中原因在于，公众对某省裁判文书的访问越频繁，说明该省案件的关注度越高，通常也就意味着该省案件更新颖、更复杂，更有可研究性。中国裁判文书网公布了每一个裁判文书的访问次数，据此可以整理出某省法院某年所有裁判文书的平均访问次数，用来大致模拟案件的难易程度，从而从“质”的角度反映法院的能力。

从北上广的案件数量来看，三地法院的案件量都相当可观。比如，从表2可以看出，2014年到2016年这三年，北京市法院处理的案件量分别约为47万件、60万件和65万件，上海法院约为55万件、62万件和71万件，广东法院的案件数量更是“天量”，约为122万件、147万件和180万件。从全国范围来看，广东法院的案件量名列前茅，只有浙江（2016年约150万件）、江苏（2016年约153万件）和河南（2016年约135万件）能与广东比肩，北京和上海的绝对案件数量也相当可观，与其他省的案件量比也毫不逊色。相比，作为上网公开“模范生”的吉林，2016年全省的案件量约为43万件，比北京、上海要少20多万件。而天津的案件量更少，2016年也只有32万件，只相当于北京和上海同期案件量的一半左右。

表2 北京、上海、广东、天津和吉林的案件量（2014—2016）

而从法官人数来看，虽然公开渠道没有完整的各省法官数量信息，但是从部分文件公开的信息来看，各省市法官数量（员额）并没有因为案件数量多少而进行相应调整。比如，根据北京、上海和天津2018年高院院长工作报告披露的信息来看，北京的员额法官为2628名，41《北京市高级人民法院工作报告》，载北京市人大常委会网：http://www.bjrd.gov.cn/zdgz/zyfb/bg/201802/t20180 207_180576.html,2018年10月30日访问。上海为2855名，42《上海市高级人民法院工作报告》，载上海市人大常委会网：http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n4645/u1ai172565.html，2018年10月30日访问。天津为1780名。43《天津市高级人民法院工作报告》，载天津市人大常委会网：http://www.tjrd.gov.cn/tjsrmdbdh/system/2018/03/05/030010074.shtml，2018年10月30日访问。北京和上海的员额法官数量差不多，天津要少1000名左右。以前述员额法官数量来计算，北京法官人均审结案件247件，上海法官人均审结案件248件，天津法官人均审结案件118件。北京和上海法官的工作量大体类似，而天津法官的工作量要少一倍以上。44广东法院法官的工作量与北京、上海差不多，法官人均结案246件。参见，《广东省高级人民法院工作报告》，载广东法院网：http://www.gdcourts.gov.cn/web/content/40274-?lmdm=10753，2018年10月30日访问。换句话说，同北京和上海相比，天津法院裁判文书上网工作做得好，可能的一个原因在于，天津法官的“空闲时间更多”。

从“质”的角度来衡量，本文用来衡量的指标是裁判文书平均访问次数，也就是公众点击案件裁判文书的平均次数。对裁判文书的访问次数是一个间接指标，用来指代法院处理案件以及文书上网的能力（案件越复杂、占用法官精力越多，法官越没有“余力”上传文书）。因为这是一个间接指标，本文不在此过多讨论，以免引起读者误解。但是，用这个指标来衡量各省案件难易程度，也有很大的合理性。从本文研究结果来看，北上广法院裁判文书的访问率明显高于全国平均水平。比如，2016年，北上广法院每个裁判文书平均被浏览13.8次，而其他省每个裁判文书平均被浏览9.3次，两者的差别非常明显。具体而言，2016年，北京法院每个裁判文书平均被浏览18.3次，上海13.5次，广东9.7次，而天津只有8.3次。从“质”的角度看，广东法官处理的案件比天津法官处理的案件更复杂，虽然差别不算太大，而北京和上海法官处理的案件则明显更为复杂，占用法官精力更多。因此，案件复杂、占用法官精力多，这至少可以成为北京和上海两地裁判文书上网率低的原因之一。

虽然上述两个衡量指标都不够完美，但是，将北上广案件数量和裁判文书访问次数两个指标综合衡量，北上广法院“能力不够”，这可能是影响其裁判文书上网率的重要因素，这对北京和上海来讲尤为明显。这也大致符合本文作者的经验观察。比如，北上广的法官每人每年要处理几百乃至上千个案件，其中又有各种疑难、复杂、创新案件，应付这几百上千个案件已经心力憔悴，还要增加额外任务，将同样数量的裁判文书上网；再考虑到公开带来的压力，不仅一般裁判文书要仔细斟酌，看有无错字之类的问题，对于那些疑难复杂创新案件，更要慎之又慎，甚至还要仔细斟酌是否符合不公开情形，从而减少公开带来的压力。在推行员额制改革，从而可能减少人力支持的背景下，在人工智能等技术还未能成熟到减轻法官工作负担的情况下，“牺牲”上网率，或者客观上造成上网率提高幅度有限，这很有可能就是法官个人和法院作为机构的必然结果。

五、结论

北上广裁判文书上网率的表现，有点像经济发展带来的魔咒效应。传统观点认为，经济发展了，什么就都好了。但是，近些年来人们发现，经济发展了，事情也多了，烦恼也多了，幸福感反倒少了。在经济发达地区，法院在很多方面也许都表现得很好，都符合我们心目中那个理想法院的形象，但是，这不等于它什么都好。起码从裁判文书上网率来看，北上广就不如那些经济发展“中不溜”的省份。在全国的排名，它们也非常尴尬地落入第三梯队。

北上广的落后，并非中央规定在当地缺乏权威。北上广的落后，很大程度在于中央的权威缺乏持久力。也许一次运动式的文书上网活动能够很快提升上网率，但是，运动之后很可能又重新回到起点。有中央任职经历的地方领导，也许能够推动中央政策的持续贯彻，这在全国范围内也有成功先例。但是，有中央任职经历的领导，在解决了机构意愿问题之后，仍然需要处理机构能力不足的问题。领导的作用不能低估，领导的作用也不能高估。

人均处理100个案件的法院，在经济发展、权威命令、领导魅力的综合作用之下，也许很快就能解决文书公开问题。但对于那些人均案件量几百甚至上千的法院，考虑到案件的复杂性，考虑到“阳光的副作用”，考虑到员额制等人事改革对人力资源构成的影响，所有重要因素都加在一起，可能很难短期解决裁判文书公开问题。45从公开信息来看，我们未能收集到各省法院审结案件中判决结案和调解结案的数据。从理论上来看，调解结案案件的裁判文书通常不公开，调解率高低也是影响本文计算的各省法院上网率高低的重要因素。因此，本文不排除调解率高低对各省上网率的差异，包括北上广上网率表现的影响。